Strategija korupcije

Borba protiv korupcije proglašavana je prioritetom svake od prethodnih vlada, ali je nespremnost da se zaista krene u obračun sa ovom pojavom dovela do toga da su kriminal, pranje novca i korupcija u našem društvu duboko ukorenjeni. Srbija je još 2005. donela Strategiju za borbu protiv korupcije, dok su Akcionim planom o primeni strategije, usvojenim 21. decembra 2006. godine predviđene pojedinačne aktivnosti i rokovi za njihovo ostvarivanje. Dve godine nakon usvajanja Akcionog plana, rezultati borbe protiv korupcije su neznatni, a prema ocenama brojnih značajnih domaćih i stranih institucija, dosadašnje mere su se pokazale kao polovične i nedovoljne. Na žalost, uprkos najavljenom osnivanju Agencije za borbu protiv korupcije, ne postoje realni dokazi da će prave borbe protiv korupcije biti.

Neuspešan Akcioni plan

Godišnji izveštaji ustanova koje prate nivo korupcije su prilično obeshrabrujući - prema ovogodišnjoj listi percepcije korupcije organizacije „Transparensi internešenel“, Srbija je posle određenih aktivnosti, poput hapšenja pojedinih kriminalnih grupa i suđenja, popravila plasman za 11 mesta (za 0,4 indeksna poena), ali se i dalje sa indeksom 3.4 nalazi na niskom 79. mestu na listi. Poslednji godišnji Izveštaj Kancelarije za pridruživanje EU o napretku Srbije za 2008. godinu ističe da je i pored određenih mera, korupcija ostala široko rasprostranjena, a da se u prethodnom periodu situacija pogoršala u oblasti finansiranja političkih partija, javnih nabavki, slobodnog pristupa informacijama i sukoba interesa. U izveštaju Kancelarije se takođe ističe da jasna antikorupcijska strategija još nedostaje kao i da korupciju pospešuju rupe u zakonodavstvu i nedostatak nezavisnih tela.

O korupciji u Srbiji najdetaljnije svedoči izveštaj programa Grupe zemalja za borbu protiv korupcije Saveta Evrope (GREKO)1, usvojen je na zasedanju ove organizacije u Strazburu 13. juna 2008.godine, koji je ostao gotovo nepoznat široj javnosti. Izveštaj o usklađenosti za Republiku Srbiju posle prvog i drugog kruga evaluacije navodi da je Srbija zadovoljavajuće primenila ili je na zadovoljavajući način postupala samo po polovini od 25 preporuka koje su joj ranije upućene. Reakcija države u nizu oblasti ključnih za borbu protiv korupcije (u istim oblastima koje je označila i Komisija EU) ocenjena je kao delimična i nezadovoljavajuća. Kritike su upućene povodom nedorečenosti zakonskih propisa, sistemskih rupa u zakonodavstvu, kao i povodom neadekvatnih ovlašćenja i resursa kojima raspolažu kontrolne institucije, koje stoga nisu u mogućnosti da vrše svoje funkcije.

Strategija borbe protiv korupcije trebalo je da obuhvati efikasnu primenu antikorupcijskih propisa, prevenciju, i podršku javnosti za sprovođenje predviđenih mera. Nedavni izveštaju evropskih ustanova pokazali su da su umesto doslednog sprovođenja, antikorupcijske mere opstruirane u interesu političkih partija, tajkuna i kriminala, i to od strane državnih organa. Zakonodavstvo i praksa su umesto da suzbiju, doprineli omogućavanju i razvoju korupcije, dok država nije podržavala rad odgovarajućih tela, tako da je umesto da bude svedena na minimum, korupcija u Srbiji u proteklim godinama dobila okvir u kome je mogla da se neometano odvija i razvija.

Rupe u zakonima i nemoć institucija

Zakoni koji su u Srbiji donošeni proteklih godina donošeni su očigledno radi opravdanja pred inostranim institucijama i domaćom javnošću, jer su upravo oblasti najpogodnije za korupciju ostale nedovoljno regulisane. U izveštaju GREKO konkretno se navode određeni zakoni čije manjkavosti ostavljaju mogućnost za brojne nepravilnosti, najpre u oblastima javnih nabavki, sukoba interesa funkcionera, pranju novca i građevinarstvu. Ističe se, na primer, da postojeći Zakon o javnim nabavkama između ostalog reguliše samo postupak raspisivanja i dodele nabavke, dok planiranje i izvršenje ugovora o nabavci ne podleže nikakvoj kontroli. GREKO navodi brojne mane Zakona o sprečavanju sukoba interesa, koji ne važi za sve državne funkcionere.2 Ovim zakonom nije regulisan ni prelazak funkcionera u privatni sektor, niti je ograničena vrednost poklona koji funkcioneri dobijaju, koji ne bi izazvao sumnju da se radi o mitu. Prema izveštaju Komisije EU Zakon o sukobu interesa nije obezbedio zadovoljavajuće izvršne procedure i nije obezbedio nezavisnu reviziju izjava o imovini funkcionera.

U izveštaju GREKO navodi se i da zakonske odredbe o privremenom blokiranju sumnjivih transakcija ne obuhvataju sva krivična dela korupcije. Takođe, važeći Zakon o sprečavanju pranja novca ne obavezuje sve institucije da podnose izveštaje o sumljivim transakcijama, a ne postoji ni mehanizam za praćenje da li obveznici prijavljuju sumnjive transakcije Upravi za sprečavanje pranja novca. 3

Izveštaj GREKO takođe dotiče i korupciju u građevinarstvu, koja je inače dostigla enormne okvire, i koja je omogućena dugotrajnim i komplikovanim administrativnim postupcima izdavanja odobrenja i dozvola za gradnju. Prema izveštaju, postojeći Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003 godine nimalo nije doprineo regulisanju ove oblasti. Da bi se ona regulisala, GREKO je pored ostalog preporučio da se broj odobrenja i dozvola svede na onaj koji je zaista neophodan i da se skrati trajanje postupka za njihovo izdavanje.

Značajno je napomenuti da za pojedine bitne oblasti u Srbiji zakonski propisi jednostavno nisu postojali, odnosno da su namerno ostavljene rupe u sistemu. GREKO je naveo da u Srbiji do sada nisu postojale zakonske odredbe o korporativnoj krivičnoj odgovornosti, kojima se ustanovljava građanska, krivična ili administrativna odgovornost pravnih lica za krivična dela korupcije.

U okviru Krivičnog zakonika/Zakonika o krivičnom postupku ne postoji posebna obaveza za privatne revizore, računovođe i druge savetodavne profesije da izveštavaju o sumnji na korupciju (osim opšte obaveze koja važi za sve građane da obaveste nadležne organe o svakom krvičnom delu).

Pored „šupljeg“ zakonodavstva 4, korupcija se dodatno podržava time što domaće zakonodavstvo nije obezbedilo adekvatnu zaštitu savesnih državnih službenika (i ostalih građana) koji prijave slučajeve korupcije. Prema izveštaju GREKO, nije obezbeđeno da se državni službenici koji prijave sumnju na korupciju u državnoj upravi na odgovarajući način zaštite od odmazde, pošto zakonski okvir za ove slučajeve „nije podržan adekvatnom primenom ili mehanizmima nadzora“ kojima će se obezbediti da je zakon delotvoran u praksi. Pored lošeg zakonodavstva, korupciju u Srbiji je u proteklom periodu podržavalo i sprečavanje rada insitucija za borbu protiv korupcije, kojima nisu data odgovarajuća ovlašćenja, dovoljan broj zaposlenih, pa čak ni prostor za normalan rad. Ustanova od najvećeg značaja za borbu protiv korupcije, Državna revizorska ustanova, ključna za kontrolu trošenja budžeta i privatizacije, počela je sa radom tek nedavno, tri godine od usvajanja odgovarajućeg Zakona. Savet DRI izabran je tek 24. septembra 2007, dok su revizori dobili privremene prostorije za rad tek prošlog meseca. Neaktivnost ove institucije omogućila je da nijedan završni račun budžeta od 2002. godine nije usvojen u parlamentu Srbije. Sada kada je revizorska institucija dobila prostorije, ostalo je da dobije odgovarajući broj zaposlenih, pošto za sada ima samo dva revizora. Zbog svoje neaktivnosti ova ustanova je od dodeljenih sredstava za ovu godinu vratila u budžet čak103 miliona dinara.

Nedostatak adekvatnog prostora i ograničeni finansijski, kadrovski kapaciteti i tehnička opremljenost ograničavaju funkcionisanje i Uprave za javne nabavke i Komisije za zaštitu prava ponuđača. Zbog nedostatka odgovarajućeg radnog prostora Zaštitnik prava građana zapošljava samo 33 od predviđena 64 radna mesta. U još težem položaju je Komisija za zaštitu konkurencije, koja se sama finansira i koja se takođe nalazi u neodgovarajućem zakupljenom prostoru. Prema rečima Dijane Marković Bajalović, predsednice ove ustanove, komisija je izložena konstantnim pritiscima, pa čak i pretnjama moćnih biznismena.

Budžet koji je odobren Odboru za rešavanje sukoba interesa dovoljan je za osnovne potrebe na godišnjem nivou, a Narodna skupština od avgusta 2005, kada je izabrala članove ovog odbora, nije razmatrala ni jedan njegov izveštaj. Odbor za rešavanje sukoba interesa takođe ima problem sa nedovoljno zaposlenih, a nema moć ni da proceni validnost informacija koje stoje u izjavama. Poverenik za informacije od javnog značaja Rodoljub Šabić takođe vraća novac u državnu kasu, pošto je prostor koji je dodeljen Službi poverenika dovoljan samo za sedam zaposlenih, te su i uslovi za rad i ove institucije daleko od optimalnih. Pored toga, Zakon o slobodnom pristupu informacijama sadrži “rupe”, kao što su kriterijumi za klasifikaciju informacija, koji otežavaju njegovo sprovođenje

Savet za borbu protiv korupcije takođe nikad nije dobio povratne informacije od vlade na izveštaje koje je dostavljao, a budžet im se smanjuje svake godine. Dok je za njih 2003. bilo izdvojeno 30 miliona dinara, za ovu godinu vlada je za Savet opredelila 13 miliona. Pored toga, Savet je formiran kao savetodavno telo vlade, bez ovlašćenja za preduzimanje određenih mera, i bez nadležnosti da dođe do potrebnih dokumenata, tako da je predsednci Saveta Verici Barać ostalo da se protiv korupcije bori uglavnom brojnim istupima u javnosti, što se do sada očigledno pokazalo kao nedovoljno.

Igra bez granica

U ovakvim uslovima korupcija u Srbiji je cvetala, a povremene akcije i hapšenja brojnih kriminalnih grupa nisu međutim zadirale u sistemske okvire korupcije. Srbija se međutim sada našla u situaciji da rizikuje podnošenje negatvinog izveštaja GREKO i eventualne sankcije Saveta Evrope, što bi za sadašnju proevropsku vlast svakako bio težak udarac.

Kao reakcija na zamerke GREKO i evropske komisije, u Skupštini Srbije su nedavno usvojeni, ili se pripremaju zakoni koji bi trebalo da eliminišu nedostatke sadašnjeg zakonodavstva. Prema preporuci GREKO, usvojen je Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična dela, a u pripremi je i novi Zakon o javnim nabavkama i Zakon o zaštiti konkurencije. Novi Zakon o sprečavanju pranja novca je predat skupštini na hitno usvajanje. Na usvajanje i pet važnih pravosudnih zakona, dok bi efikasnu borbu protiv korupcije trebalo da omogući i primena Zakonika o krivičnom postupku, koji predviđa velika i jaka ovlašćnjenja za policiju, tužilaštvo i državne organe koji se budu bavili borbom protiv korupcije.

Ipak, donošenje zakona do sada nije predstavljalo veći problem, ali je ključno pitanje da li će biti efikasno sankcionisano njihovo kršenje, obzirom na haotično stanje u domaćem pravosuđu, koje dovodi do veoma dugih procedura i niskog broja presuda u slučajevima korupcije.5 Vlada Srbije najavila je reformu pravosuđa ali je ona kritikovana ne samo od domaćih već i od strane evropskih ustanova. U izveštaju Komisije EU se kaže da ni predstojeća reforma ne garantuje nezavisnost, odgovornost i efikasnost pravosudnog sistema. Takođe se navodi da i dalje postoji težnja da se očuva uticaj političkih partija na sudove, a da nema garancija da će tužioci, čija je uloga ključna u borbi protiv kriminala i korupcije, biti nezavisni u svom radu.

Pored reforme pravosuiđa, Vlada Srbije takođe najavljuje da će borba protiv korupcije biti malte ne rešena Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji je nedavno usvojen, a čije sprovođenje treba da započne 1. januara 2010 godine. Prema planu Vlade, Agencija za borbu protiv korupcije bi trebala da pokrije širok spektar oblasti i dobije široke nadležnosti. Najvažnije nadležnosti Agencije biće rešavanje pitanja sukoba interesa, vođenje registra funkcionera i njihove imovine, kontrola finansiranja političkih stranaka i međunarodna saradnja u borbi protiv korupcije. Agencija će vršiti kontrolu primene propisa o finansiranju stranaka, čime će preuzeti i nadležnosti Republičke izborne komisije i Odobra za finansiranje Skupštine Srbije, a njen rad označiće kraj Saveta za borbu protiv korupcije i Odbora za rešavanje sukoba interesa. Agenciji će takođe biti poveren zadatak nadzora primene Strategije za borbu protiv korupcije i njenog Akcionog plana. Agencija će biti odgovorna Narodnoj skupštini kojoj će podnositi godišnji izveštaj. Rad agencije je donekle iskomplikovan imenovanjem njenog upravnog odbora, koga čini devet članova koje predlažu različite institucije. 6 Upravni odbor potom treba da izabere direktora Agencije, koji će biti ključna ličnost ove institucije, i ključna ličnost u borbi protiv korupcije.

Agencija je ambiciozno zamišljena kao moćna instuicija sa brojnim kadrom, ali ovakav način organizacije takođe je naišao na kritike. Međutim, mnogo ozbiljnije kritike upućene su na pojedina zakonska rešenja. U Ekspertizi nacrta Zakona o agenciji za borbu protiv korupcije, koji je dao Generalni direktorat za ljudska prava i pravna pitanja Saveta evrope, navodi se, između ostalog, da je potrebno dopuniti pojedina rešenja, ili izvršiti sistemske promene. Prema ekspertizi, postojeća rešenja ne utvrđuju dovoljno samostalan i nezavisan položaj Agencije, kontrola finansiranja političkih stranaka ostaje nepotpuna, a nisu dovoljno precizirana ograničenja prilikom prelaska funkcionera u privatni sektor. U ekspertizi se takođe navodi da je od izuzetne važnosti da se stvore uslovi za stvarno nezavisan rad tog organa, dok je od iste važnosti imenovanje direktora, koji nikako ne bi smeo da dođe u nedozvoljeni odnos zavisnosti prema bilo kome. Zaključak

Delatnost direktora Agencije će se biti od suštinskog značaja za uspeh Agencije u borbi protiv korupcije, ali je na žalost i u ovom slučaju ostavljena mogućnost za različite uticaje i kontrolu ove institucije. Pored toga, postoji mogućnost i da Agencija ne počne sa radom početkom 2010, kada je planirano, zbog predviđene dugotrajne procedure izbora njenog Upravnog odbora, direktora, donošenja potrebnih podzakonskih akata i zapošljavanja potrebnog osoblja. U međuvremenu bi, početkom 2010. Odbor za rešavanje sukoba interesa trebao da prestane sa radom, tako da se može desiti da nastane vakuum u kome neće biti relevantne institucije koja bi se borila protiv korupcije. Čak i u najboljem scenariju, ako Agencija započne sa radom, njen direktor bude jaka i nezavisna ličnost, izvrši se reforma pravosuđa a Državna revizorska ustanova počne kontrolu budžeta, u Srbiji će se privatizacija i ostali veliki tranzicioni poslovi završiti. Građanima Srbije neće mnogo značiti to što će dobiti dobre zakone i institucije u trenutku kada je podeljeno sve što je imalo da se podeli.