Финансирање АП Војводине - градња куће од крова

Ненад Чанак је са још две функционерке ЛСВ поднео Скупштини Р. Србије Предлог закона о финансирању АПВ. Уместо анализе тог несувислог документа, јавност би ваљало подсетити о начину на који се врши финансирање Војводине.

Разликовање изворних прихода АПВ од учешћа АПВ у расподели изведених прихода Р. Србије

Изворни (оригинерни) приходи су они приходи које држава прибавља својом економском активношћу, тј. На темељу свог права власништва, као правно лице. Дакле, по својој природи су то приватно-правни јавни приходи.

Изведени (дериватинви) приходи они који се прибављају на основу јавно-правног статуса државе, тј. фискалног суверентитета. То су фискални приходи (Прописујући учешће АПВ Закон се не одриче фискалног суверенитета републичког ниво државе. Немогуће је са републичког нивоа деривирати покрајинском нивоу државепореску власт, већ већ буџетским средствима пренети приход од пореза Покрајини. По својој фискалној /не буџетској/ природи, ова средства представља у републички уступљени деривативни приход Покрајини). Ради се о буџетском праву АПВ на учешће у расподели средстава од јавно-правног јавног приходакоје је засновано на закону.

Непорески јавни приходи: Према Закону о буџетском систему накнаде (за коришћење јавних добара), таксе (за пружање јавних услуга) пенали и казне (за кршење уговорних или законских одредби) и приходи од употребе јавних средстава нису порези (ЗБС чл. 2 ст. 18), мада спадају у јавне приходе (ЗБС, чл. 2. Ст. 14).

Прописи Р. Србије о имовини АПВ

Иако је одавно прописано да се мора донети Закон о покрајинској имовини, тај закон није донет. Аутономашке власти АПВ од усвајања Устава Р. Србије све до пропасти аутономашке коалиције 2016. г. нису чак ни поднеле предлог овог закона Скупштини Р. Србије. Пошто и финансије АПВ представљају део имовине АПВ, без закона о покрајинској имовини су бесмислени су предлози закона о финансирању АПВ. Пошто се ради о питањима која су очигледно од виталног интераса за АПВ, ваља подсетити да АПВ никад није поднела чак ни предлог закона о регулисању питања од покрајинског значаја. До данас аутономашке странке о свему томе нису чак ни размишљале.

Републичка својина није аутоматски својина аутономне покрајине ако се налази на територији АП, јер је је покрајински ниво само један од организационих форми државе. Природна богатства, добра од општег интереса и имовина коју користе републички органи не могу бити имовина АПВ (УРС 81).

Сви облици имовине су равноправни (УРС 86), a прописано је уставно јемчење покајинске имовине(УРС 87) и дозвољено поверавање надлежности (УРС 178).

Надлежност АПВ

Покрајине управљају покрaјинском имовином на начин предвиђен законом. Поверене послове јединицама локалне самоуправе финансирају средствеима обезбеђеним из својих изворних прихода (УРС 183). Закон о утврђивању надлежности АПВ је донет 2009. г, али су бројне одредбе потом поништене као неуставне Одлуком Уставног суда из 2012. г.

Финансијска аутономија

Финансијска аутономија је материја до данас буџетског права. Разлои за то су бројни, пре свега политички, а превасходно представљају одговорност АПВ, чије власти од усвајања Устава Р. Србије нису поднеле ни један једини предлог за усвајање одговарајућих закона на шта имају уставно право.

Нема посебног Закона о изворним приходима аутономних покрајина, а прописано је да се овим законом одређује учешће АП, врста и висина њихових изворних прихода и учешће у делу прихода републике.

Основица минимума буџета АПВ је према Уставу „7% у односу на Буџет Р. Србије“, а најмање 3/7 буџета АПВ се користи за финансирање капиталних расхода (УРС 184). Тај пропис се из политичких разлога тумачи као својеврсно право на удео АПВ у републичком буџету, односно обавезу Р. Србије да најмање 7% својих буџетских средстава преда у буџет АПВ. ЛСВ нарочито упорно и дуже од деценије јавности тумачи ову уставну одредбу на очигледно погрешан начин.

Србија још увек нема закон о капиталним улагањима (инвестицијама). Ни појам капиталних расхода није законски дефинисан, тешко га дефинише наука, а пореска наука тешко диференцира је ли расход доходовне или капиталне природе, нарочито стога што је појам потекао из англсоаксонске традиције, па представља правно-теоријску трансплантацију. Може бити да је капитални расход онај трошак пословања који је усмерен у циљу стицања добити, без обзира је ли добит остварена (Капитални расход, мој-банкар.хр, из Арбутина, Порески лексикон). Домаћи републички прописи за сада познају само појам капиталног пројекта, али га не повезују изричито са Покрајином као организационом јединицом државе, већ са Р. Србијом и локалном влашћу (ЗБС чл. 2 ст. 21а): „Пројекти изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката инфраструктуре од интереса за Републику Србију, односно локалну власт, укључујући услуге пројектног планирања које су саставни део пројекта, обезбеђивање земљишта за изградњу, као и пројекти који подразумевају улагања у опрему, машине и другу нефинансијску имовину, а у функцији су јавног интереса“. Закон прописује само оцену капиталних пројеката у поступку припреме буџета локалне власти (ЗБС 54а).

АПВ располаже Управом за капитална улагања АПВ (Ранији Фонд за капитална улагања преформиран је у Управу за капитална улагања 2015. г, по основу ПСО о образовању Управе за капитална улагања АПВ /сл. Лист АПВ, бр 54, 23. 12. 2014. г/).  

Финансирање надлежности аутономних покрајина јавним приходима и примањима уређено је законом (ЗБС чл. 24).

Приходи буџета АП

У буџетској пракси преко 60% буџета АПВ чине републички трансфери, а преко 20% приходи од пореза. Сви остали приходи чине око 15%. Расподелом пореских прихода АПВ остварује приход од 14 врста републичких пореза.

Укупно скоро 80% буџетских средстава АПВ остварује се од Р. Србије:1) Донације и трансфери из буџета Р. Србије у буџет АПВ у складу с законом; 2) Део прихода од пореза на добит правних лицакоја имају седиште у Војводини у складу с законом (ПДВ). У Буџет АПВ се уплаћује 42%; 3) Део прихода од пореза на доходак грађана који имају пребивалиште у Војводини (порез на зараде). У буџет АПВ се уплаћује 18%; 4) Други порези у складу с посебним законом; 5) Део прихода од накнада (коришћенје и заштита вода, рибарских подручја; 6) Административне таксе. Покрајинска скупштинска одлука о покрајинским административним тексама, Сл. Лист АПВ 20. 2009, 23. 12. 2009. г. Такса се плаћа на списе и радње органа АПВ; 7) Донације од страних држава и међународних организација; 8) Остали јавни приходи и примања (од приватизације, камата, закупа непокретности и покретности у својини АПВ и Р. Србије које користе органи АПВ, прихода од услуга, задуживања, концесионих накнада у складу с законом).

Покрајински подаци о имовини и извршењу Буџета АПВ

Доласком СНС на власт у АПВ отворена је страница „Транспарентност буџета АПВ“.

Покрајинска јавна својина: Објекти у јавној својини АПВ и Финансијски подаци о имовини - финансијска и нефинансијска имовина; Преглед обавеза и потраживања: Обавезе и Потраживања; Извештаји о извршењу Буџета АПВ од 2004. г и завршни рачуни, а од 2016. г. се издају и периодични извештаји (http://www.budzet.vojvodina.gov.rs/budzet) Међутим, у последње време се завршни рачуни баш и не објављују.

Политика буџетског менаџмента АПВ:

Од 1991. До 2006. г. је основ за финансирање АПВ био Закон о јавним приходима и јавним расходима. Покрајина је јавне расходе финансирала делом прихода од пореза на добит предузећа и пореза на доходак грађана у складу са закономи покрајинских административних такса и осталих прихода (чл. 24). У науци о јавним финансијама овај модел финансирања се назива „Буџетирање покрајина“ (Стакић, Будимир и Јездимировић, Миленка – Јавне финансије, стр. 105, Универзитет Сингидунум, Бг, 2012. г). И након промене Устава 2006. г. је финансирање АПВ наставило да се врши по моделу буџетирања покрајине, а АПВ се са своје стране ничим није потрудила да то стање измени. 

Упркос уставном року, од 2006. до 2008. г. није ни предложен Закон о финансирању АПВ. До данашњег дана Скупштина АПВ није уопште поднела ни Предлог закона о финансирању АПВ, осим једног глатко одбијеног прдлога ДС из доба кад је већ постала опозициона странка.

Уставна основица минимупа покрајинског буџета у односу на републички буџет се и даље погрешно представља као „удеоно“ право покрајине на трансферна средстава од републике у висини од 7% републичког буџета. Тиме је АПВ услед политичке неукости руководства још у доба аутономашке коалиције политички ограничила своје захтеве.

Влада Р. Србије је користила погрешно аутономашко тумачење основице покрајинског буџета као „финансијског права“ АПВ према Р. Србији и почела  да исплаћује покрајини 7% средстава из укупног републичког буџета. Шта више, крајем априла 2009. г. донела пропис којим се сва средства из републичког буџета на територији АПВ реализују преко Секретаријата за финансије АПВ (Закључак Владе Србије 05 бр. 400-2441/2009 од 29. 4. 2009. г).Овим начином је Р. Србија, поред финансирања АПВ својим средствима, препустила финансијској администрацији АПВ (преко Покрајинског секретаријата за финансије) и сва финансијска средства којима је република плаћала све расходе на територији Војводине. Тиме је АПВ „претворена у проточни бојлер“ републичког новца (Мијатовић, Бошко – Економске теме, Досије АП Војводина, Напредни клуб, Београд, 2014), али је овим трансфером блокиран реални разлог за сепаратизам покрајинских власти. Наиме пошто 80% покрајинских финансијских средстава потиче од прихода Р. Србије, у тренутку остварења сепаратистичких тежњи покајинска власт би тренутно прекинула доток 80% средстава којима би финансирала трошкове самосталне Војводине. Шта више, некадашња аутономашка покрајинска власт је овим доспела у финансијски положај у којем би доношење закона о финансирању Војводине сигурно значило и њену финансијску одговорност, затим и обавезу да се прецизно утврди финансирање Војводине осим Новог Сада, али и сигурно смањење прилива републичких средстава у покрајински буџет. Неподношљива лакоћа постојања у свој тој финансијској неодговорности аутономашке покрајинске власти је скупо коштала Покрајину.

Током 2009. г. Скупштина АПВ је донела Покрајинску скупштинску одлуку о покрајинским административним такстама. Против ње је поведен поступак пред Уставним судом Р. Србије. Њена садржина је била потпуно неуставна и након неколико година је Уставни суд све противуставне одредбе ове Покрајинске скупштинске одлуке поништио.

У лето 2011. г. је Бојан Костреш (очигледно не знајући за наведени буџетско – извршно - менаџерски финансијски modusvivendi Београда и Новог Сада) на своју руку и мимо радне групе за израду Предлога закона у процедуру Скупштине АПВ упутио Предлог закона о финансирању АПВ. Тај Предлог је на-врат на-нос одмах повучен из процедуре, вест о Кострешовом трчавању пред рудује заташкавана, а Предлог потом никад није послат из Скупштине АПВ у Скупштину Р. Србије. Ипак је јавност сазнала како за постојање Предлога, тако и за постојање Радне групе за његову израду. Костреш умало није смењен са партијске функције у ЛСВ због свог испада. Костреш је све доживео врло лично и кивно објавио да постоје и Радна група и Предлог који садржи 83 члана „од којих је само један споран“ унутар Радне групе, и то је био члан Нацрта предлога закона којег је он предложио. Ненад Чанак је тада сасвим прећутао гажење ауторитета високог функционера ЛСВ. Међутим, крајем 2012. године се појављује зачуђујућа вест да постоје неки „кандидати“ за радну групу, али не и о коме се ради. Нија било вести да је нова Радна група формирана. Не зна се ни да ли је ранија Радна група престала да постоји, вршели се персоналне измене у њој или се планира окупљање сасвим нове. Ипак, у доба колапса Развојне банке Војводине с јесени 2012. г. Скупштина АПВ није послала Предлог закона о финансирању АПВ. Народној скупштини Р. Србије је АПВ упутила Предлог закона о допуни Закона о буџетском систему, чија садржина је био да се из републличког буџета добије више средстава. Дакле, био је то предлог закона само у формалном смислу.

У доба колапса „Тесла банке“ у Хрватској (знатан део оснивачког капитала потицао је из Фонда развој Војводине који је такође доживео финансијски колапс /Покрајинска влада је из стечајне масе издвојила мала средства којима је од пропалог Фонда за развој Војводине формирала Развојни фонд Војводине/) с јесени 2013. г. је АПВ усвојила Платформу о полазним основама за израду Закона о финансирању АПВ, којим је изразила намеру да стекне право непосредне наплате Пореза, акциза и царина на територији Војводине. Јавност је потом од председника Покрајинске владе (Б. Пајтића) сазнала да је Покрајинска влада израдила Предлог закона о финансирању АПВ, затим да је Предлог закона израђен у комисији Републичке Владе. Председник покр. Скупштине (И. Пастор) је крајем 2013. г. изјавио да Предлог закона „није дошао у фазу да се о њему може јавно разговарати“. Пајтић је крајем 2013. г. покушао да покрене поступак пред Уставним судом против Закона о републичком буџету.

Потом се у АПВ сасвим заборавило на Предлог закона о финансирању АПВ који је остао тајна све  док ДС свој партијски  предлог није поднела Скупштини Р. Србије у јесен 2016. г.

Положај Војводине у пореској децентрализацији Р. Србије

У стању потпуне запостављености питања од покрајинског значаја, имовине и финансирања покрајине, политичка еквилибристика аутономашког режима Новог Сада и њихових савезника из Београда, је оставила питање финансирања Војводине углавном у домену буџетског права и буџетске политике.

Ево како данас изгледа финансирање Војводине, које за више од деценије није одмакло много даље од нивоа уставног нормативног капацитета.

Основе финансирања Аутономне покрајине Војводина (АПВ) су регулисане Уставом Р. Србије. Устав даје могућност да републичка овлашћења буду поверена и Покрајини(УРС, чл. 137). Такође, Устав гарантује да се средстава за рад јединица локалних самоуправа и АПВ из пореза и других прихода републике (УРС, чл. 91, ст, 1). Мишљењем Венецијанске комисије је по питању фискалне децентрализације критички оцењен чл. Устава Р. Србије 181.1 и то по питању фискалног положаја аутономних покрајина: „Уставна јемства за финансијску аутономију аутономних покрајина су такође доста слаба. Тако, чл. 184. оставља отвореним питање да ли покрајине имају право опорезивања или не (МВК, стр 19)“.

Иако је финансирање АПВ требало регулисати доношењем Закона о финансирању Војводине у општем уставном року до 2008. године, али тај закон до данас није усвојен. Уставни закон за спровођење Устава Републике Србије, чл. 15. Покушај да се окупи радна група која ће формирати Предлог закона о финансирању АПВ дефинитивно је пропао 2013. г. Влада Р. Србије је потом 2009. г једном уредбом (Закључак Владе Србије 05 бр. 400-2441/2009 од 29. 4. 2009.) на покрајинску владу пренела овлашћење реализације буџетских расхода. До сада је ДС 2016. г. послала Предлог закона о финансирању АПВ Скупштини Р. Србије којег 2016. г. налик једној ранијој политичкој платформи Скупштине АПВ (Платформа о полазним основама за израду Закона о финансирању Аутономне Покрајине Војводине, 01, Број: 40-97/13). Тај Предлог Скупштина Р. Србије није усвојила. Финансирање АПВ стога до данас почива на републичким трансферима (преко 60% финансијских прихода АПВ) и донацијама, па је углавном регулисано буџтским, а не пореским правом.

Што се пореских прихода тиче, финансирање надлежности АПВ које се по закону (ЗБС чл. 24.) остварује из износа оствареног наплатом републичких пореза врши се применом методе заједнице прихода Републике и Покрајине: 1) Део прихода од пореза на добит предузећа која имају седиште на териорорији аутономне покрајине у складу с законом (ПДВ). У Буџет АПВ се уплаћује 42.7% (ЗБРС, чл. 7.); 2) Део прихода од пореза на доходак грађана (пореза на зараде) оствареног на територији аутономне покрајине. У буџет АПВ се уплаћује 18.0% (ЗБРС, чл. 7); 3) Други порези или део пореза у складу с посебним законом; 4) Покрајинске административне таксе које се плаћају на списе и радње органа АПВ (ПСОПАТ); 5) Део прихода од накнада (коришћење и заштита вода, рибарских подручја); 6) Приходи од концесионе накнаде  у скалду са законом.

Захваљујући аутономашкој конфузији, која је по свему судећи изазвана намерно, АП Војводина се и данас финансира онако како се мора. Њено финансирање се врши претежно републичким средствим и више личи на републички сервис за исплате него на финансијску аутономију

Конретни порески приходи, таксе и накнаде које учествују у примањима буџета АПВ могу се видети из одговарајућих буџетских докумената Владе АПВ (Остварење укупних прихода и примања буџета АП Војводине од 01.01.2016. до 31.01.2016. године, Влада АПВ, јануар 2016. г, итд).

Захваљујући аутономашкој конфузији, која је по свему судећи изазвана намерно, АП Војводина се и данас финансира онако како се мора. Њено финансирање се врши претежно републичким средствим и више личи на републички сервис за исплате него на финансијску аутономију. Финансирање се врши у оквирима који постоје, па је претежно регулисано буџетским, а не пореским инструментима. Аутономашка упорност да се финансирање Војводине регулише пре законског регулисања питања од покрајинског значаја и имовине покрајине је градња куће која почиње од крова.

Извори:

Закон о буџету Републике Србије за 2017. г, Сл. гласник РС, бр. 99/2016

Закон о буџетском систему, Сл. гласник РС, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015 и 99/2016.

Покрајинска скупштинска одлука о покрајинским административним тексама, Сл. лист АПВ 20. 2009, 23. 12. 2009. г, 01 Број: 43-2/09

Платформа о полазним основама за израду Закона о финансирању Аутономне Покрајине Војводине, 01, Број: 40-97/13, Тип акта: Остала акта, седница 22, седница 8. 11. 2013. г, мандат 2012-2013. г.

Popović, Dejan – Poresko pravo, Univerzitet u Beogradu – Pravni fakultet, Bibl. Udžbenici, Bg. 2017. g.

Кристић, Саша - Изворни приходи у систему финансирања локалне самоуправе у Р. Србији, ПАЛГО центар, Бг. 2006. г.

Ковачев, Душан - Фама о војвођанских 7%, Фонд Слободан Јовановић, 19. 2. 2013.г.

Ковачев, Душан - Уочи закона о финансирању Војводине, Фонд Слободан Јовановић, 7. 10. 2013.г.

Ковачев, Душан - Платформa о финансирању АПВ (prae hoc), Фонд Слободан Јовановић, 11. 11. 2013.г.

Ковачев, Душан - Платформа о финансирању АПВ (post hoc), Фонд Слободан Јовановић, 15. 11. 2013.г.

Ковачев, Душан - Демократска странка предлаже закон о фискално сепаратизму Војводине, Фонд стратешке културе, 31. 1. 2017. г.