Regionalizacija u Evropi - nema jedinstvenog modela

U ovom radu autor daje prikaz ustavnog i zakonskog regulisanja vrsta i oblika regionalizacije u pojedinim evropskim državama (Italija, Belgija, Španija, Francuska, Nemačka, Bugarska, Hrvatska i Rumunija). Osim toga, u najkraćim crtama objašnjeno je značenje termina kao što su regionalizacija, decentralizacija, dekoncentracija, federalizacija i autonomija, a istovremeno je ukazano na činjenicu da većina srpskih političara u svojim istupanjima koristi nabrojane termine kao sinonime, iako oni to nisu. Ukazano je na činjenicu da zakonodavstva evropskih država prilično neujednačeno određuju pojmove regionalizma i regiona, kao i da se u njima termin regionalizam uglavnom razlikuje od termina federalizam. Konstatovano je da ima i evropskih država koje nisu sprovele regionalizaciju, a kao primer takvih država navedene su Grčka, Malta, Bugarska, Island, Irska i Turska.

U zaključnom delu teksta naglašeno je da eventualna regionalizacija Srbije, kada bude konačno definisana posebnim zakonom i kada bude počela da se sprovodi, u svakom slučaju neće biti čarobni štapić koji rešava sve probleme srpskog društva, države i ekonomije, kako to trenutno prikazuju pojedini stranački lideri i političke partije u Srbiji. Autor je time pokušao da odrbani stav da pri eventualnom sprovođenju regionalizacije Srbije, treba poći od stanovišta da automatsko preuzimanje bilo kog stranog modela i prosto prepisivanje sadržine pojedinih inostranih propisa, bez vođenja računa o specifičnostima Republike Srbije i stanja u njenom sistemu organa vlasti, može da dovede isključivo do stvaranja jednog idealnog teorijskog modela, koji neće imati velikog izgleda za uspeh u praksi. Osim toga, naglašeno je da treba biti posebno obazriv i uzeti u obzir etničku strukturu stanovništva Republike Srbije, pošto se pokazalo da široko koncipirana regionalizacija može da podstakne separatističke težnje i zahteve pojedinih manjinskih nacionalnih grupa.

Ključne reči: regionalizacija, decentralizacija, Srbija, Evropska unija, država.

Pitanje regionalizacije Srbije aktuelizovano je po ko zna koji put u proteklih dvadeset godina stvaranjem političkog saveza ,,Ujedinjeni regioni Srbije'' u maju 2010. godine. Prilikom osnivanja tog političkog saveza, njegovi lideri izneli su tezu: ,,da regionalizacija i decentralizacija treba da dovedu do poboljšanja ekonomskog položaja svih građana Srbije, kako bi i oni i njihove lokalne zajednice prestali da budu samo pasivni posmatrači akcija centralne države i kako bi se aktivno uključili u procese odlučivanja od značaja za sopstveni interes i dobrobit svoje zajednice''.[1] Iz navedene, ali i mnogih drugih izjava srpskih političara, vidi se elementarno nepoznavanje materije regionalizacije i svojevrsno nehatno stvaranje terminološke zbrke koja kod građana Srbije izaziva konfuziju i nevericu kada se pomenu termini kao što su: regionalizacija, decenralizacija, federalizacija, dekoncentracija, centralizacija i autonomija. Doprinos kreiranju terminološke zbrke dali su i mnogi novinari, koji, kada pišu članke ili vrše radio ili televizijske prenose političkih skupova i drugih sličnih događaja, upotrebljavaju termine regionalizacija, decentralizacija, dekoncentracija i federalizacija kao sinonime, iako je reč o različitim pojmovima.

Pitanje regionalizacije Srbije aktuelizovano je po ko zna koji put u proteklih dvadeset godina stvaranjem političkog saveza ,,Ujedinjeni regioni Srbije'' u maju 2010. godine. Prilikom osnivanja tog političkog saveza, njegovi lideri izneli su tezu: ,,da regionalizacija i decentralizacija treba da dovedu do poboljšanja ekonomskog položaja svih građana Srbije, kako bi i oni i njihove lokalne zajednice prestali da budu samo pasivni posmatrači akcija centralne države i kako bi se aktivno uključili u procese odlučivanja od značaja za sopstveni interes i dobrobit svoje zajednice''.

Opisano stanje nije nimalo neočekivano. Dovoljno je analizirati sadržinu prethodno navedene rečenice iz saopštenja ,,Ujedinjenih regiona Srbije'' i odmah postaje jasan nivo konfuzije i terminološke nepreciznosti prisutne u političkom životu Srbije. Tako se iz saopštenja ne može zaključiti da li su regionalizacija i decentralizacija jedno te isto, ili je reč o dva odvojena procesa koje treba sprovesti. Zatim se pominju građani i ,,njihove lokalne zajednice'' (bez naznake da li je reč o jedinicama lokalne samouprave ili nečem drugom), a na kraju se pominje ,,akcija centralne države'' i građani ,,koji bi trebalo aktivno da se uključe u procese odlučivanja od značaja za sopstveni interes i dobrobit svoje zajednice''.

Kada je reč o ,,akcijama centralne države'' verovatno se mislilo na aktivnosti državnih organa u centralizovanoj državi. Umesto toga, laik bi lako mogao da pomisli da u Srbiji postoji jedna centralna država i više manjih, satelitskih ili pratećih država koje je okružuju i koje su sa njom na neki način u savezu ili uniji. Stav da bi  građani trebalo ,,aktivno da se uključe u procese odlučivanja od značaja za sopstveni interes i dobrobit svoje zajednice'', još je neprcizniji u odnosu na prethodni. Potpuno je nejasno da li se autor saopštenja zalaže za češću primenu neposrednog odlučivanja građana u okviru modela predstavničke demokratije (npr. ekstenzivnu primenu i sprovođenje narodne inicijative, referenduma, plebiscita i narodnog veta), ili zastupa tezu da će regionalizacija nekako doprineti da pojedici lakše ostvaruju svoja prava i zakonom zaštićene interese kada Srbija bude podeljena na regione. Takođe, nejasno je šta znače reči: ,,odlučivanje od značaja za sopstveni interes i dobrobit svoje zajednice'' i o interesima koje zajednice je reč – porodične, stručne, socijalne, lokalne, manjinske?

Zbog takve prakse, pre davanja odgovora na pitanje o mogućnosti i modalitetima regionalizacije Srbije i pre razmatranja mogućih metoda i pravnih tehnika za njeno uvođenje, neophodno je izvršiti terminološko razgraničenje i odrediti polazne definicije pojmova iz oblasti ustavnog prava i političkih institucija. Kao što je već rečeno poseban problem predstavljaće razgraničenje pojmova regionalizacije i decentralizacije usled terminološke zbrke koja je u našoj državi nastala zbog raznolike i nedosledne upotrebe pojedinih pojmova iz oblasti prava u medijima, stručnim raspravama i političkim saopštenjima. Posle pojašnjenja značenja nabrojanih pojmova, biće mnogo lakše i jednostavnije sagledavanje vrsta i oblika regionalizacije u evropskim državama.

I Regionalizacija i decentralizacija

Regionalizacija nije isto što i decentralizacija, a podela određene države na regione ne mora obavezno da znači da je u toj državi izvršena decntralizacija. Regionalizacija unitarne države, ili federalne jedinice u okviru federalne države, može biti izvršena sa različitim motivima, pa tako postoje geografski, statistički, hidrološki, ekonomski, funkcionalni, kultirni, klimatski i mnogi drugi regioni. Njihovo postojanje ne podrazumeva da je istovremeno uspostavljeno decentralizovano državno uređenje.

Poseban problem pri sagledavanju razlika između regionalizacije i decentralizacije prouzorkuje činjenica da se u političkoj i pravnoj teoriji regionalizam ponekad definiše toliko široko da se poistovećuje sa federalizmom[2], što samim tim znači da obuhvata i decentralizaciju. Tako se u zvaničnoj američkoj političko-administrativnoj statistici federalne jedinice uključuju u statistiku o administrativnoj podeli i oblicima decentralizacije.[3]

Međutim, usled činjenice da je regionalizacija mnogo širi pojam od decentralizacije i da ima nekih zajedničkih elemenata sa teritorijalnom decentralizacijom, mnogi političari i predstavnici međunarodnih organizacija poistovećuju ta dva pojma. Tako je Parlamentarna skupština Saveta Evrope u svom Izveštaju o regionalizaciji u Evropi[4], pošla od stava da regionalizacija ne postoji u svim evropskim državama, da nije primenjena na isti način, u univerzalnom obliku i u istom stepenu u svakoj evropskoj državi. U izveštaju se između ostalog navodi da su regioni u pojedinim evropskim državama, tokom vremena postali izuzetno moćam politički faktor, dok su u drugim proste administrativne jedinice koje služe za izvršavanje centraliovanih administrativnih poslova države. Posebno je zanimljiva konstatacija iz Izveštaja, da su regioni u nekim evropskim država uspostavljeni samo kako bi se stvorio osnov za primanje pomoći iz fondova Evropske unije (EU) i kako bi se sprovodili evropski regionalni projekti u tim državama. Imajući sve to u vidu, a kako bi se u daljoj raspravi rezumelo korišćenje pojedinih pojmova, potrebno je istaći sledeće:

S obzirom na odnos koji se uspostavlja između centralnih i necentralnih organa vlasti, unitarna država može biti centralizovana ili decentralizovana.

Dekoncentracija predstavlja instrument čijom primenom se postiže potpuna podređenost necentralnih organa centralnim organima vlasti, čime se uspostavlja centralističko državno uređenje. Poslovi državne uprave se kod dekoncentracije poveravaju državnim organima (predstavnicima države), dok se kod decentralizacije isti ti poslovi poveravaju nedržavnim organima (predstavnicima građana). Glavna osobina dekoncentracije državne vlasti je hijerarhijski izvedena organizacija administrativne vlasti. Zapravo, dekoncentracija je obavljanje poslova državne uprave iz nadležnosti centralnog organa državne uprave van njegovog sedišta, preko njegovih ekspozitura.

Regionalizacija nije isto što i decentralizacija, a podela određene države na regione ne mora obavezno da znači da je u toj državi izvršena decntralizacija...Međutim, usled činjenice da je regionalizacija mnogo širi pojam od decentralizacije i da ima nekih zajedničkih elemenata sa teritorijalnom decentralizacijom, mnogi političari i predstavnici međunarodnih organizacija poistovećuju ta dva pojma.

Decentralizacija je prenošenje poslova državne uprave iz nadležnosti centralnih državnih organa na necentralne organe tipa lokalnih organa uprave ili čak na lokalna predstavnička tela koje bira lokalno stanovništvo (građani biraju neposredno). Zato se decentralizacija posmatra kao prenošenje određenih poslova centralne upravne vlasti lokalnim organima koje su izabrali građani. Decentralizaciju ustanovljava država po svojoj volji - zakonom.[5]

Decentralizacija može biti teritorijalna[6] i funkcionalna[7].

II Praksa evropskih država

Zakonodavstva evropskih država prilično neujednačeno određuju pojmove regionalizma i regiona. U njima se termin regionalizam uglavnom razlikuje od termina federalizam.[8] Regioni evropskih država mogu predstavljati s jedne strane, teritorijalne jedinice koje imaju svoje organe sa većim ili manjim pravima i obavezama u okviru pojedine unitarne države, odnosno u okviru pojedine članice federacije ili na nivou federacije, odnosno s druge strane, oni mogu imati samo administrativni karakter – mogu postojati samo kao administrativni regioni.

Proces regionalizacije i regionalnog razvoja odvija se u većini evropskih država kontinuirano već više decenija. Taj proces nije identičan, ne samo u evropskim državama, već ni u državama članicama EU. Prisutne su značajne razlike među državama u pogledu forme  i načina sprovođenja programa regionalnog razvoja i intenziteta sprovođenja procesa regionalizacije.

Neophodno je naglasiti da ima i evropskih država koje nisu sprovele regionalizaciju. Takav primer predstavljaju Grčka, Malta, Bugarska, Island, Irska i Turska koje uglavnom imaju po nekoliko geografskih regiona uspostavljenih iz čisto statističkih i administrativnih razloga.

Proces regionalizacije i regionalnog razvoja odvija se u većini evropskih država kontinuirano već više decenija. Taj proces nije identičan, ne samo u evropskim državama, već ni u državama članicama EU. Prisutne su značajne razlike među državama u pogledu forme  i načina sprovođenja programa regionalnog razvoja i intenziteta sprovođenja procesa regionalizacije.

Za Srbiju su najznačajnija iskustva država članica EU pošto ona već deset godina teži stupanju u članstvo te organizacije i postizanju pravnih standarda koje EU propisuje i nameće, kako svojim sadašnjim, tako i budućim (potencijalnim) državama članicama. Od stvaranja Evropske ekonomske zajednice (EEZ) 1958. godine, regionalna politika je prošla kroz tri faze. Prva je trajala od 1958. do 1975. godine i njena osnovna karakteristika bila je nedostatak ozbiljnog pristupa regionalnoj politici zajednice sve do 1975. godine. Glavne karakteristike druge faze (1975–1988) bile su stvaranje novih instrumenata i jačanje postojećih, kao i mali ali konstantan rast raspoloživih fondova. Treća faza počela je 1989. godine i trajala je, sa izvesnim promenama koje su se vremenom događale do 2007. godine. Glavna karakteristika te faze bio je značajan porast dostupnosti tzv. Evropskih fondova i povećanje efikasnosti korišćenih instrumenata i potrošenih sredstava.[9] Četvrta faza počela je sa novim budžetskim okvirom, ona još uvek traje i treba da obuhvati period od 2007. do 2013. godine. Još u preambuli Ugovora iz Rima 1958. Godine, bilo je navedeno da: ,,države-članice Evropske zajednice teže da obezbede skladan razvoj smanjenjem razlika koje postoje u stepenu razvijenosti određenih regiona i zaostalosti manje privilegovanih regiona''. Sasvim očekivano, države članice su u različitoj meri i na različit način, iskoristile takvu deklarativnu izjavu kako bi unutar svojih granica i u okviru svog pravnog sistema sprovele regionalizaciju.

Italija

Italijanski model regionalizma može se smatrati jednim od zanimljivijih modela regionalizna i jednim od najznačajnijih uporednopravnih iskustava. Po svojoj suštini model regionalizma koji je primenjen u Italiji predstavlja mnogo više od proste administrativne decentralizacije.

Italijanski model regionalizma zasnovan je na principima političke autonomije regiona i predstavlja originalan kompromis između federalnih i unitarnih tendencija koje su se sukobljavale posle propasti fašističkog režima u toj državi.[10] Ustav Republike Italije predviđa decentralizovan sistem državne vlasti sa postojanjem 20 regiona.[11]

Član 114. Istalijanskog Ustava propisuje da je Repblika podeljena na regione, provincije i opštine. Članom 115. predviđeno je da su regioni konstituisani kao autonomna tela, sa ovlašćenjima i sopstvenim funkcijama u skladu sa principima utvrđenim Ustavom. Osim toga član 116. Ustava određuje da su oblici i posebni uslovi autonomije, prema specijalnim statutima usvojenim na osnovu ustavnih zakona, priznati za 5 od 20 regiona. Tih 5 regiona su: Sicilija, Sardinija, Trentin-Visoki Adidži, Friul-Julijska Venecija i dolina Aoste. Time se između italijanskih regiona stvorila značajna razlika, tako što postoje regioni sa specijalnim statusom konstituisanim putem ustavnih zakona i regioni sa običnim (opštim) statusom. Osim toga, u okviru običnog regiona Južni Trentino postoje dve autonomne pokrajine Trento i Bolcano koje imaju značajan obim samouprave.

Posebno važna činjenica je što svaki region poseduje svoj statut, koji donosi regionalni savet, a koji se odobrava zakonom Republike Italije. Kao što je već rečeno, regioni sa specijalnim statusom imaju specijalne statute u formi ustavnih zakona. Ustavni zakoni za četiri specijalna regiona doneti su još 1948. godine, dok je takav Ustavni zakon donet za Friul-Julijsku Veneciju znatno kasnije, 31. januara 1963. godine. Stvaranje regiona običnim statutima nastalo je znatno kasnije.

Regioni imaju svoje organe upravljanja i rukovođenja, a zovu se: regionalni savet, izvršni odbor i predsednik odbora.

Regionalni savet vrši zakonodavna i uredbodavna ovlašćenja, dok je regionalni izvršni odbor organ izvršne vlasti regiona. Predsednik izvršnog odbora regiona predstavlja region, prolašava zakone, rukovodu upravnim funkcijama delegiranim od strane države regionu, a u skladu sa uputstvima centralne vlasti.

Regionalni savet bira predsednika i članove izvršnog odbora regiona, a osim toga bira i rukovodioce administracije regiona.

Do 2001. godine značajnu ulogu imao je komesar Vlade Republike Italije koji se nalazio i radio u sedištu svakog regiona (u glavnom gradu regiona). Komesar je rukovodio upravnim funkcijama koje izvršava centralna državna vlast u regionu i koordinirao je te funkcije sa funkcijama (poslovima) koje vrši region. Postojanje i uloga komesara bili su propisani članom 124. Ustava Republike Italije. Ustavnom reformom iz 2001. godine obrisan je član 124. i ukinuta je funcija komesara Vlade. Umesto komesara, uvedena je institucija Predsednika regiona koga građani biraju neposredno na izborima.

Svaki region poseduje finansijsku autonomiju u pojedinim oblastima rada i u granicama propisanim zakonima Republike Italije. Uopšteno posmatrano, zakonske odredbe koje garantuju finansijsku autonomiju regiona istovremeno propisuju pravila za koordinaciju finansijskih aktivnosti regiona sa finansijskim aktivnostima države, provincija i opština. Država dodeljuje posebne subvencije određenim – manje razvijenim – regionima (uglavnoim onima koji se nalaze na jugu Italije i pojedinim ostrvima), a sa ciljem njihovog razvoja i mogućnosti da po razvijenosti dostignu regione iz severnog dela Italije. Posebni statuti regiona sadrže precizne i mnogobrojne odredbe koje uređuju upravljanje i korišćenje regionalnim finansijama. Regioni slobodno raspolažu prihodima iz sopstvenih izvora koji se pribavljaju kroj pojedine poreze i takse, a koji su posebno ustanovljeni u regionima. Pojedini prihodi regiona prikupljaju se u vidu određenog procenta od fiskalnih prihoda centralne države.

Italijanski model regionalizma zasnovan je na principima političke autonomije regiona i predstavlja originalan kompromis između federalnih i unitarnih tendencija koje su se sukobljavale posle propasti fašističkog režima u toj državi. Ustav Republike Italije predviđa decentralizovan sistem državne vlasti sa postojanjem 20 regiona.

Pitanje nadležnosti italijanskih regiona je izuzetno složeno. Pet regiona sa tzv. specijalnim statutom imaju značajno pravo da vode zakonodavnu politiku na svojoj teritoriji. Reč je o prilično autonomnoj zakonodavnoj nadležnosti koja se u Italiji naziva primarnom ili ekskluzivnom. Posledica tako jake autonomije pet regiona u oblasti zakonodavne funkcije prouzrokuje stanje u kome su regionalni zakoni iste pravne snage (istog ranga) kao i državni zakoni (zakoni koje donese Senat Republike Italije). To dovodi do toga da regioni pojedinu materiju koja je uređena ,,državnim'' zakonom mogu na drugačiji način da urede svojim zakonom i da faktički ukinu važenje (primenu) ,,državnog'' zakona na svojoj teritoriji. Regioni sa specijalnim statutima imaju zakonodavnu nadležnost u značajnom broju oblasti društvenog života. Tako oni mogu da donose zakone i druge propise koji uređuju: privredu (industrija, trgovina, krediti); javnu nastavu i obrazovanje (oblasti osnovnog, srednjeg i višeg obrazovanja); organizaciju lokalnih vlasti; finansije (mogućnost propisivanja neposrednih poreza).

Opisane autonomne zakonodavne nadležnosti nema preostalih 15 italijanskih regiona koji imaju obične statute.

Iako je Ustav Italije priznao regionima značajnu autonomnost u oblasti zakonodavne funkcije, istovremeno je predvideo niz mera ,,opreznosti'' i garancija kako bi se osigurala jedinstvenost i nedeljivost italijanskog pravnog sistema (pravnog poretka).

Može se sa pravom reći da je u Italiji primenjena široka normativna decentralizacija, koja naravo ima i izvesnih ograničenja. Jedno od ograničenja sastoji se u tome što normativna funkcija regiona može da se ostvaruje isključivo u posebnim oblastima koje su Ustavom označene kao oblasti (zakonodavna materija) od lokalnog značaja. Tako je članom 117. Ustava propisano da pored organizacije službi i administrativnih tela regiona, regionalnim zakonima mogu da se urede još i pitanja u vezi sa: određivanjem opštinskih područja; gradskom i seoskom lokalnom policijom; sajmovima i tržnicama (pijacama); dobrotvornim zavodima i domovima, bolničkom i sanitarnom pomoći; profesionalnim i zanatskim obrazovanjem; školstvom; muzejima i bibliotekama; urbanizmom; urbanizmom i hotelijerskom industrijom; tramvajskim i autobuskim linijama; putevima, vodovodima i javnim radovima; plovidbom i jezerskim pristaništima; mineralnim i termalnim vodama; rudnicima i tresetištima; lovom; ribolovom u unutrašnjim vodama; poljoprivredom i šumarstvom; zanatstvom. Sasvim očekivano, centralna vlada zadržala je zakonodavne nadležnosti u oblastima kao što su: odbrana, monetarna politika, politika prema inostranstvu, zaštita konkurencije na tržištu, uređivanje izbornog sistema, referendum, uređivanje pravosuđa i sudskih postupaka, krivično pravo i sl.

Važno pitanje za italijanske regione je i uređivanje njihovih upravnih nadležnosti. Kriterijumi i pravila o određivanju upravnih nadležnosti regiona propisani su članom 118. Ustava. U tom članu utvrđena su tri osnovna principa. Prvim principom uspostavljen je paralelizam upravne i zakonodavne nadležnosti regiona. On se karakteriše time što su regioni nadležni za one uprave poslove (za određenu upravnu materiju) u kojima imaju i normativna ovlašćenja. Zapravo, reč je o sopstvenim upravnim funkcijama regiona.

Drugi princip predviđa da centralna državna vlast može delegirati (preneti ili poveriti) regionima vršenje drugih upravnih funkcija (poslova). Reč je o poslovima za koje je Ustavom predviđeno da mogu biti povereni regionima od strane centralne vlade i oni se u italijanskom sistemu državne uprave nazivaju delegirane funkcije. Naravno, u slučaju delegiranih funkcija uprave, centralna vlada zadržava tj. ima pravo i ovlašćenje, da u tom domenu usmerava rad upravnog organa regiona kome je preneta funkcija i da sprovodi kontrolu nad vršenjem upravnih poslova koji su delegirani regionima.

Terći princip iz člana 118. Ustava predviđa da regioni, kako kod vršenja poslova iz sopstvene nadležnosti, tako i kod vršenja poslova koji su im povereni (delegirani) od centralne državne vlasti, ne izvršavaju te poslove neposredno (ne vrše upravne aktivnosti direktno pomoću svojih upravnih službi, organa ili biroa), već to čine na taj način što poveravaju aktivnosti materijalnog - faktičkog izvršavanja tih poslova subregionalnim lokalnim organima (organima provincija, opština i drugih javnih tela). Uloga koju u tim poslovima ima region sastoji se u tome da region predstavlja subjekt ovlašćen da vrši delegiranje prava, što znači da vrši posebnu upravnu funkciju, s tim što on vrši funkciju usmeravanja, podsticaja i kontrole nad javnim telima koja su mu podređena.[12]  

U vezi sa prethodno opisanim principima, neophodno je naglasiti da je država (centralna državna vlast) zadržala za sebe funkciju usmeravanja i koordinacije aktivnosti regiona. Osim toga, organi centalne državne vlasti Republike Italije vrše nad regionima određenu vrstu kontrole, koja nema klasičnu formu hijerarhijske kontrole kakva postoji u strogo centralizovanoj državi. Tako predsednik Republike može da raspusti regionalni savet dekretom. Odluku iz dekreta predsednik mora da obrazloži, a u pojedinim slučajevima raspuštanja koje predviđa Ustav, mora da pribavi i mišljenje parlamentarne komisije za regionalna pitanja. U slučajevima kada je regionalni savet raspušten, funkciju regionalnog saveta privremeno vrši komisija sastavljena od tri osobe koje su ovlašćene da vrše kontrolu u pogledu izvršavanja redovnih upravnih(administrativnih) poslova i da sprovedu izbore i uvedu u dužnost novi regionalni savet. Rok za završetak tih poslova privremene komisije je tri meseca od raspuštanja regionalnog saveta.

Vid kontreole državnih organa nad radom regiona predstavlja i odobravanje statuta regiona od strane parlamenta. Osim toga, kontrola zakonodavne aktivnosti regiona vrši se u dvostrukom vidu, tj. u obliku preventivne i posteriorne kontrole zakonitosti donetih propisa. Sa druge strane, nije dozvoljeno da državni organi ispituju i ocenjuju celishodnost zakonodavnog akta regiona.

Može se sa pravom reći da je u Italiji primenjena široka normativna decentralizacija, koja naravo ima i izvesnih ograničenja. Jedno od ograničenja sastoji se u tome što normativna funkcija regiona može da se ostvaruje isključivo u posebnim oblastima koje su Ustavom označene kao oblasti (zakonodavna materija) od lokalnog značaja.

Opšta kontrola zakonitosti akata uprave regiona predstavlja takođe oblik kontrole nad radom regiona. Kada su u pitanju akti običnih regiona, sporovi se iznose na rešavanje pred decentralizovani državni organ – kontrolnu komisiju – koja postoji u sedištu svakog regiona. Kod regiona sa specijalnim statusom, takvu kontrolu u regionu Dolina Aosta vrši Komisija za koordinaciju koja ima mešovit sastav (čine je predstavnici države i regiona). U drugim regionima tu funkciju vrše sekcije računskog suda ili delegirani organi računskog suda.

Sporove u vezi sa rešavanjem sukoba nadležnosti do kojih može da dođe između regiona i organa centralne državne vlasti rešava Ustavi sud Italije.

Belgija

Belgija predstavlja državu koja je poznata po izuzetnoj stabilnosti i dugotrajnosi ustavnih rešenja. Tako je ustavno uređenje Begije bilo nepromenjeno čitavih sto godina, a sve do značajnih ustavnih promena (ustavne revizije) koje su izvršene u periodu od 1967. do 1971. godine. Do tih promena došlo je, ne samo iz političkih, već i iz ekonomskih razloga.

Posle sprovedene ustavne revizije, u Begiji su opstala četiri jezička regiona, priznate su tri kulturne zajednice, a država je podeljena na tri ekonomsko-društvena regiona i na pet aglomeracija i federacija opština.

Četiri jezička regiona Belgije su: region francuskog jezika; region flamanskog jezika[13]; region nemačkog jezika; region dvojezičkog karaktera u Briselu kao glavom gradu. Granice jezičkih regiona određene su zakonom i mogu se menjati isključivo izmenom zakona do kojeg dolazi samo ako se u skupštini takva izmena izglasa kvalifikovanom većinom (posebnom većinom u odnosu na prostu većinu).

Kulturne zajednice Belgije su: Kulturna zajednica francuskog govornog područja; kulturna zajednica flamanskog (holandskog) govornog područja; kulturna zajednica nemačkog govornog područja. Te zajednice predstavljaju pravne entitete, sasvim različite od države i one imaju svoje organe.[14] Ti organi nazvani su kulturni saveti i predstavljaju predstavničke skupštine tih zajednica. Kulturni saveti francuske i flamanske zajednice po strukturi imaju identičan sastav. Tako kulturni savet francuske zajednice obuhvata poslanike i senatore Nacionalnog parlamenta, koji pripadaju frankofonskoj jezičkoj grupi, dok kulturni savet flamanske zajednice obuhvata poslanike i senatore Nacionalnog parlamenta, koji pripadaju flamanskoj jezičkoj grupi.

Kulturni saveti francuske i holandske zajednice imaju čak i normativna ovlašćenja zakonodavnog karaktera. Granice njihove normativne nadležnosti propisane su zakonom i svode se na izdavanje dekreta[15].

Kulturni savet nemačkog govornog područja različit je od dva prethodno opisana. On je formiran na osnovu posebnog statuta i odnosi se na zajednicu koja nema više od 60.000 pojedinaca.

Kulturni saveti nemaju pravo da propisuju poreze za svoje područje. Novac dobijaju na taj način što Nacionalni parlament Belgije donosi odluku o njihovom finansiranju, tj. o godišnjoj sumi kojom će saveti raspolagati. Sva tri kultrna saveta imaju autonomne nadležosti u oblasti kulture, obrazovanja i jezika.

Društveno-ekonomski regioni Belgije su: Valonski region, Flamanski region i Briselski region. Iako su nazvani regioni, ti entitei su vremenom, a i zbog svojih ovlašćenja i sadržine člana 1. Ustava, postali svojevrsne federalne jedinice.[16] Ustav Belgije predviđa i priznaje postojanje ta tri regiona. Zapravo, tri belgijska regiona imaju najširu moguću autonomiju u okviru Kraljevine Belgije i poseduju ozbiljna zakonodavna ovlašćenja koja pripadaju regionalnim parlamentima (skupštinama). Nadležnosti Valonskog, Flamanskog i Briselskog regiona postoje u oblasti uređivanja i vođenja javne politike u sledećim oblastima: ekonomija, životna sredina, razvojni projekti, energetika, evropski i međunarodni odnosi.

Izvršena društveno-ekonomska regionalizacija Belgije, suštinski predstavlja vid ekonomske decentralizacije. Ona je sprovedena posle detaljnih ekonomskih analiza koje su pokazale značajan nivo rezličitosti u ekonomskoj rezvijenosti pojedinih delova zemlje, a koko bi se započelo sa politikom regionalnog razvoja i ekonomskog napretka manje razvijenih regiona. 

Ustav Belgije propisuje da se zakonom uređuje osnivanje organa regiona, njihova nadležnost i način izbora članova organa regiona.

Zakonom o regionalizaciji iz 1974. godine sprovedena je podela Belgije na tri regiona, a istovremeno je zakonom ustanovljen poseban regionalni ekonomski savet za svaki region. Osim toga, propisano jepostojanje ministarskog komiteta za regionalne poslove u okviru Vlade Belgije.

Izvršena društveno-ekonomska regionalizacija Belgije, suštinski predstavlja vid ekonomske decentralizacije. Ona je sprovedena posle detaljnih ekonomskih analiza koje su pokazale značajan nivo rezličitosti u ekonomskoj rezvijenosti pojedinih delova zemlje, a koko bi se započelo sa politikom regionalnog razvoja i ekonomskog napretka manje razvijenih regiona.

Francuska

U evropskoj uporednopravnoj praksi Francuska je poznata kao primer unitarne države sa centralističkim uređenjem vlasti u kojoj postoji polupredsednički sistem. Ustav Pete Francuske Republike prihvaćen je na referendumu održanom 28. septembra 1958. godine.

Od 1958. godine institucije francuske unitarne države su se razvijale i više puta reformisale. U okviru tih procesa sprovođen je i proces regionalizacije.

Posmatrano iz ugla francuskih propisa region je javna ustanova posebnog karaktera čija se funkcija sastoji u izradu, projektovanju i izvršavanju planova ekonomskog razvoja. U smislu francuskog sistema, pod regionalizacijom se podrazumeva proces delegiranja poslova administrativnih, finansijskih, ekonomskih i kulturnih institucija koji ima za cilj da grupiše departmane u regione, a sa svrhom konstituisanja teritorija za administrativnu i ekonomsku akciju šireg karaktera. Tako je još od 1956. godine, kada je počelo formiranje regiona u Francuskoj, region bio i ostao područje za planiranje i sprovođenje ekonomskih akcija (programa i aktivnosti) - teritorija u okviru koje se izrađuje i izvršava plan regionalnog razvoja.

Član 72. stav 1. Ustava francuske propisuje da u toj državi postoje sledeće teritorijalne zajednice (jedinice): opštine, departmani, regioni, teritorijalne zajednice sa specijalnim statusom i prekomorske teritorijalne zajednice. Na prekomorske teritorijalne zajednice primenjuju se pravila iz člana 74. Ustava.

Francuska je podeljena na 26 administrativnih regiona. Od ukupnog broja regiona, 21 se nalazi u kontinentalnom delu Francuske, jedan ima status teritorijalnog kolektiviteta (ostrvo Korzika), a 4 predstavljaju prekomorske regione. Regioni su podeljeni na departmane koji se obično označavaju rednim brojem. Departmani se dele na arondismane, koji se sastoje od kantona. Kantoni su podeljeni na 36.680 opština koje imaju svoje Opštinske savete čiji se članovi biraju na neposrednim izborima.[17]

U smislu francuskog sistema, pod regionalizacijom se podrazumeva proces delegiranja poslova administrativnih, finansijskih, ekonomskih i kulturnih institucija koji ima za cilj da grupiše departmane u regione, a sa svrhom konstituisanja teritorija za administrativnu i ekonomsku akciju šireg karaktera.

Francuski regioni imaju tri organa: Regionalni savet, Ekonomsko-socijalni komitet i Prefekta regiona.

Regionalni savet predstavlja savetodavni organ. Broj njegovih članova različit je od regiona do regiona. Tako postoje saveti pojedinih regiona koji imaju samo 29 članova, za razliku od Saveta regiona Rona-Alpi koji ima 128 članova. Svaki regionalni savet sastavljen je od članova čiji se izbor ne vrši sprovođenjem opšteg glasanja stanovnika regiona. Taj organ sastavljen je od sledeće tri grupe članova:

-poslanika i senatora izabranih u regionu;

-predstavnika lokalnih zajednica izabranih od strane opštih saveta koji postoje u departmanima regiona;

-predstavnika aglomeracija imenovanih od strane opštinskih saveta ili saveta urbanih zajednica.

Ekonomsko-socijalni komitet ima nadležnost da daje mišljenja o ekonomskim i socijalnim pitanjima od značaja za region. Taj organ sastoji se od predstavnika organizacija koje rade na teritoriji pojedinog regiona, a bave se oblastima (delatnostima) ekonomskog, socijalnog, profesionalnog, obrazovnog, naučnog, kulturnog i sportskog karaktera. Članovi komiteta imenuju se u skladu sa pravilima propisanim Dekretom donetim 5. decembra 1973. godine.

Prefekt regiona predstavlja izvršni organ regiona. Zapravo, to je prefekt departmana na čijoj teritoriji se nalazi sedište regiona. Prefekt regiona je predstavnik države (centralne vlade) u regionu i on jeste deo sistema dekoncentracije vlasti, a ne decentralizacije državne vlasti. Posledica takvog koncepta je i činjenica da u skladu sa članom 13. stavom 3. Ustava, prefekta postavlja Savet ministara.

Analiza nadležnosti francuskih regiona dovodi do zaključka da je reč o državi u kojoj regioni predstavljaju instrument izuzetno ograničene decentralizacije, pogotovo ako se uzme u obzir da izvorna nadležnost regiona za vršenje pojedinih poslova i ne postoji. Poveravanje vršenja pojedinih poslova regionima vrši se zakonima.

Španija

Istorija političkog života Španije poznata je po dugogodišnjim zahtevima regionalista i autonomista za decentralizacijom i dobijanjem autonomije u perifernim regionima te države (Katalonija, Baskija, Galicija). U pojedinim periodima takvi zahtevi ličili su po svojoj prirodi na separatističke težnje etničkih zajednica koje do danas nisu realizovane. Reč je o etničkim zajednicama koje imaju svoju specifičnu kulturu, jezik i običaje u odnosu na ostatak Španije (u odnosu na centralni deo Iberijskog poluostrva). Zahteve za regionalizacijom i autonomijom ispostavljale su tokom istorije i provincije Leone i Stara Kastilja, ali iz druguh, pretežno ekonomskih razloga.

Trenutno, Španija ima sedamnaest autonomnih zajednica (regiona). Stepen autonomije koji uživaju ti regioni nije istovetan u svim slučajevima. Specifičan status u odnosu na ostale regione imaju: Katalonija, Baskija, Galicija i Andaluzija. Status Kanarskih i Balearski ostrva kao autonomnih zajednica takođe je specifičan, baš kao i status gradova Milila i Ceuta koji se nalaze u sevrenoj Africi, a potpadaju pod španski suverenitet.

Ustav Kraljevine Španije donet je 28. oktobra 1978. godine. Glavom VIII uređena je teritorijalna organizacija Španije članovima 137. do 158.

Glava VIII Ustava podeljena je na tri odeljka. Prvim odeljkom koji obuhvata članove od 137. do 139, propisani su opšti principi teritorijane organizacije države. Drugi odeljak, članovima 140, 141. i 142. Ustava uređuje materiju lokalne uprave i propisuje principe rada provincija i opština. Treći odeljak je najobimniji odeljak glave VIII Ustava, sadrži šesnaest članova (članove od 143. do 158.) i uređuje materiju ,,autonomnih zajednica''. Taj odeljak sadrži izuzetno važne odredbe koje stvaraju pravni osnov i pravni okvir za donošenje i primenu statuta posebnih autonomnih zajednica Španije.

Prema Ustavu Španije, autonomne zajednice jesu posebna forma političke upravne organizacije koju formiraju određeni teritorijalni kolektiviteti. Član 143. Ustava propisuje da se autonomne zajednice mogu konstituisati u tri oblika, tj. kao:

-pogranične pokrajine (provincije) koje predstavljaju teritorijalne kolektivitete koji imaju odgovarajuće - posebne istorijske, kulturne i ekonomske karakteristike;

-ostrvske teritorije;

-pokrajine (provincije) koje predstavljaju istorijski regionalni entitet, tj. istorijsku regionalnu jedinicu koja poseduje biće - istorijski prepoznatljiv identitet.

Osim toga, članom 144. Ustava propisan je izuzetak po kome radi ostvarivanja nacionalnog interesa, Generalni kortet (predstavničko telo koje obuhvata Kogres i Senat Španije) može da odobri stvaranje autonomne zajednice u slučaju kada njeno područje ne prelazi obim jedne pokrajine i kada ta zajednica ne ispunjava uslove iz člana 143. Ustava.

Prilikom razmatranja pitanja prava na autonomiju u okviru Španije, neophodno je poći od odrebe iz člana 2. Ustava kojim je proklamovano neraskidivo jedinstvo španske nacije. U okviru istog člana propisano je da zajednička i nedeljiva otadžbina svih Španaca priznaje i garantuje pravo na autonomiju nacionalnostima i regionima koji čine Španiju. Ustavom je takođe propisano da inicijativu za dobijanje, tj. priznavanje autonomije mogu da upute zainteresovani opšti saveti. Opšti savetu su savetodavni organi pokrajina (provincija). Takođe, inicijativu mogu da pokrenu i opštine, pod uslovom da dvotrećinska većina opšina koje čine neku pokrajinu ili ostrvo to podrže. Dodatni uslov u tom slučaju je da dvotrećinska većina opština koje čine pokrajinu, istovremeno ima stanovništvo koje obuhvata najmanje prostu većinu biračkog tela pokrajine ili ostrva. Ako inicijativa za dobijanje autonomije ne uspe, može se ponovo podneti tek po isteku pet godina od neuspešno pokrenute inicijative.

Istorija političkog života Španije poznata je po dugogodišnjim zahtevima regionalista i autonomista za decentralizacijom i dobijanjem autonomije u perifernim regionima te države (Katalonija, Baskija, Galicija).

Autonomija predviđena španskim ustavnim sistemom sadrži određena ograničenja i sastoji se u raspodeli nadležnosti između države i autonomne zajednice. Pravila o raspodeli nadležnostipropisana su članovima 148. i 149. Ustava.

Opšta ograničenja autonomije proističu iz načela prema kome autonomne zajednice ulaze u opšti okvir fukcioisanja španske države. Tako statuti različitih autonomnih zajednica, ne mogu, ni u kom slučaju predviđati ili implicirati ekonomske ili društvene privilegije te zajednice u odnsu na ostale delove Španije. Slobodno kretanje ljudi i slobodan promet dobara predstavljaju osnovne principe koje autonone vlasti ne mogu svojim aktima ograničavati. Garantovano je da svi državljani Šapnije uživaju ista prava i imaju iste dužnosti, bez obzir na to u kom delu države žive. Osim toga, autonomija priznata pojedinim kolektivitetima ne podrazumeva pravo autonomnih jedinica (zajednica) da se međusobno udružuju. Postoji mogućnost zaključivanja pojedinih sporazuma između autonomnih zajednica. Tako one mogu da zaključe sporazum (ugovor) o zajedničkom upravljanju nekim službama, ali takvi sporazumi stupaju na pravnu snagu samo ako ih odobri Kortes (parlament).

Suština i način ostvarivanja autonomije pojedine autonomne zajednice Španije uređuje se njenim statutom. Nacrt satuta se podnosi Kortesu, a kako bi ga on razmotrio i ako je sve u skladu sa Ustavom, usvojio. Usvajanje statuta u Kortesu identično je postupku predviđenom za izglasavanje (donošenje) zakona Španije. Satutima autonomnih zajednica propisuje se ime zajednice. Tom prilikom vodi se računa o istorijskom identitetu zajednice, uređuju se njene administrativne granice, precizira naziv, organizacija i sedište autonomnih institucija autonomne zajednice.

Autonomne zajednice poseduju svoje organe. Glavni organ autonomne zajednice je zakonodavna skupština. Njeni članovi biraju se na izborima, po proporcionalnom izbornom sistemu. Kao korekcija proporcionalnog sistema pojavljuje se dodatni kriterijum prilično srazmernog predstavljanja teritorijalnih zona autonomne zajednice.

Upravni savet vrši izršne i administrativne funkcije u autonomnoj zajednici. Taj savet ima predsednika koga bira skupština. Predsednik se bira iz reda članova saveta, a imenuje ga Kralj Španije. Predsednik i članovi saveta politički odgovaraju pred skupštinom autonomne zajednice.

Podela nadležnosti između centralne državne vlasti i autonomne zajednice je izuetno precizna i kreće se u granicama principa koje propisuje Ustav Španije. Preciznost u raspodeli nadležnosti postignuta je time što se članom 148. Ustava taksativno navode nadležnosti autonomnih zajednica, a članom 149. nadležnosti države.

Član 149. stav 3. Ustava uređuje problem sukoba nadležnosti države i autonomnih zajednica. Tako je propisano da nadležnosti koje nisu Ustavom isključivo propisane kao državne, mogu biti vršene od autononih zajednica, ako je to predviđeno njihovim satutima. Sa druge starne, u okviru istog stava člana 149. propisano je da nadležnosti u oblastima koje nisu predviđene statutima autonomnih zajednica, pripadaju državi. Prema tome, u slučaju sukoba (konkurecije) nadležnosti između države i autonomne zajednice, državna nadležnost, tj. nadležnost propisana pravnom normom koju donosi država, prevagnuće u svim slučajevima koji nisu isključivo rezervisani Ustavom za autonomne zajednice. Peciznije rečeno, postoji superiornost državnih propisa o nadležnosti u svim oblastima koje nisu izričito propisane za autonomne zajednice odredbama njihovih statuta, a u skladu sa onim što propisuje član 148. Ustava.

Bitno pitanje tiče se i finansijskog statusa autonomnih zajednica. Ono je uređeno članovima 156. do 158. Ustava. U skladu sa prvilima iz tih članova Ustava, postoji finansijska autonomija autonomnih zajednica. Ona je stvorena kako bi te zajednice mogle autonomno da vrše i razvijaju svoje nadležnosti. U članu 157. Ustava navedeni su izvori finansiranja autonomnih zajednica. Pojedine izvore finansiranja autonomnim zajednicama ustupa država, tako što daje mogućnost da te zajednice predvide dopunske poreze koje ona sakuplja i trnsferiše njima. Sa druge strane predviđena je i mogućnost postojanja poreza i taksi koje pripadaju isključivo autonomnim zajednicama i koje ustanovljavaju te zajednice. Autonomne zajednice ostvaruju i prihode od svoje imovine, a mogu se i zaduživati (mogu da uzimaju kredite).

Ustavom je propisano da državni budžet u pojedinim situacijama i slučajevima, može biti izvor sredstava finansiranja autonomnih zajednica. Autonomne zajednice mogu da postupaju kao delegati ili saradnici centralne državne vlasti u domenu ubiranja, upravljanja i izvršavanja sredstava finasiranja rashoda autonomnih zajednica.

Kako bi se ocenio stepe autonomije koju uživaju i ostvaruju autonomne zajednice Španije, neophodno je razmotriti kakav sistem njihove kontrole može da sprovede centralna državna vlast. Sistem kontrole kakav postoji u Španiji, ukazuje na to da postoji izuzetno visok stepen autonomije autonomih zajednica. Autonmija pomenutih zajednica smatra se suštinskom, zato što je reč ne samo o administrativnoj autonomiji, već i o zakonodavnoj autonomiji koja se ostvaruje na osnovu pricipa raspodele nadležnosti koji je garantovan odredbama Ustava. Kada je reč o propisima koje donose autonomne zajednice postoji isključivo kontrola ustavnosti koju vrši Ustavni sud Španije.

U slučajevima vršenja zakonodavne funkcije autonomnih zajednica koja je delegirana od strane Kortesa, a tiče se materije koja prevazilazi raspodelu nadležnosti predviđenuUstavom, kontrolu vrši Vlada, a po pribavljanju mišljenja Državnog saveta.

Rad autonomne uprave i primenu uredbi koje te uprave donose, kontrolišu upravni sudovi. Računski sud Španije nadležan je za kontrolu akata ekonomskog i finansijskog poslovanja autonomnih zajednica.

Opisana autonomija koja je Ustavom garantovana španskim autonomnim zajednicama je izuzetno široka i zbog toga što se rad njenih organa kontroliše preko sudskih organa, a ne direktno od strane izvršne vlasti Španije.

Nemačka

Nemačka je federalna država[18] u čijem sastavu se nalazi šesnaest federalnih jedinica koje Ustav označava rečju ,,Lander''. Svaka federalna jedinica ima zakonodavna ovlašćenja, svoj parlament i izvršnu vlast, a poseduje i značajnu finansijsku autonomiju u okviru federacije.

Nemački ustav koristi termin ,,region'' isključivo u geografskom smislu, na primer u članu 35. Ustava kojim je uređena materija pružanja pravne i administrativne pomoći tokom prirodnih katastrofa. Zato se na prvi pogled može pomisliti da u Nemačkoj nema prave regionalizacije, pošto federalne jedinice te države nisu podeljene na posebne regione koji poseduju određena ovlašćenja.

Nemački ustav koristi termin ,,region'' isključivo u geografskom smislu, na primer u članu 35. Ustava kojim je uređena materija pružanja pravne i administrativne pomoći tokom prirodnih katastrofa. Zato se na prvi pogled može pomisliti da u Nemačkoj nema prave regionalizacije, pošto federalne jedinice te države nisu podeljene na posebne regione koji poseduju određena ovlašćenja. Naravno, posmatrano u najširem smislu, sama federalna struktura te države nože se smatrati vidom regionalizma. Međutim, pažljivijim posmatranjem strukture nemačkih federalnih jedinica, može se doći do zaključka da su one regionalizovane na poseban način. Podeljene su na administrativne distrikte koji se na nemačkom zovu Kreise ili Landkreise (ima ih ukupno 439) i na gradove (kreisfreie Städte). U okviru svake federalne jedinice distrikti se grupišu u regionalne distrikte (Regierungsbezirk). Osim toga, u nemačkoj postoje i opštine označene nazivom Gemeinden.

U skladu sa odredbama federalnih zakona i zakona federalnih jedinica, nemački distrikti imaju sledeće nadležnosti:

-izgradnja i održavanje puteva B kategorije;

-urbanističke aktivnosti koje se odnose na poslove koji obuhvataju veći prostor od opštinske teritorije;

-održavanje nacionalnih parkova;

-socijalna zaštita;

-staranje o omladini;

-izgradnja i održavanje bolnica;

-izgradnja i održavanje državnih srednjih škola;

-sakupljanje i odlaganje smeća;

-registracija motornih vozila;

-sprovođenje izbora za predsednika distrikta (Landrat).

Svaki distrikt ima Savet (Kreistag) - telo koje ima ovlašćenje da donosi propise lokalnog karaktera i koje se stara o upravljanju lokalnom zajednicom. Izvršnu vlast u distriktu predstavlja funkcioner koji se naziva Landrat ili Landrätin.

Bugarska

Parlamentarna skupština Saveta Evrope u svom Izveštaju o regionalizaciji u Evropi koji je usvojen 2007. godine, navodi Bugarsku kao primer države u kojoj ne postoji suštinska regionalizacija. Takvo stanje nije neočekivano, s obzirom na sadržinu člana 2. Ustava Bugarske u kome je propisano da je: ,,Republika Bugarska unitarna država u kojoj postoje lokalne samouprave i u kojoj nije moguće obrazovati autonomne teritorijalne jedinice. Teritorijalni integritet (teritorijalno jedinstvo) Republike Bugarske je nepovredivo ''.[19]

Glava VII Ustava Republike Bugarske uređuje materiju lokalne samouprave i lokalne administracije. Član 135. stav 1. Ustava propisuje da se teritorija Republike Bugarske deli na opštine i oblasti. Teritorijalna podela zemlje i nadležnosti glavnog grada i ostalih većih gradova određuju se posebnim zakonom. U stavu 2. istog člana Ustava predviđeno je da se ostale administrativne teritorijalne jedinice i tela lokalne samouprave osnivaju zakonom.

Član 142. Ustava određuje da su oblasti[20] administrativne teritorijalne jedinice za sprovođenje regionalne politike, izvršavanje poslova državne uprave na lokalnom nivou i za obezbeđivanje usklađivanja nacionalnih i lokalnih interesa. Reč je o obliku dekoncentracije vršenja poslova državne uprave, tj. o obliku vršenja poslova državne uprave van sedišta organa uprave. Svakom oblašću rukovodi načelnik kome u radu pomaže oblasna administracija. Načelnika oblasti imenuje Savet ministara. Zadatak načelnika oblasti je da osigura sprovođenje državne politike, zaštiti nacionalne interese, stara se o očuvanju zakonitosti i javnog poretka, kao i da sprovodi upravni nadzor (kontrolu).

Parlamentarna skupština Saveta Evrope u svom Izveštaju o regionalizaciji u Evropi koji je usvojen 2007. godine, navodi Bugarsku kao primer države u kojoj ne postoji suštinska regionalizacija. Takvo stanje nije neočekivano, s obzirom na sadržinu člana 2. Ustava Bugarske u kome je propisano da je: ,,Republika Bugarska unitarna država u kojoj postoje lokalne samouprave i u kojoj nije moguće obrazovati autonomne teritorijalne jedinice.

Članom 144. Ustava propisano je da organi centralne državne vlasti i organi oblasti mogu da kontrolišu zakonitost akata organa lokalne samouprave, samo kada su na to ovlašćeni zakonom. To znači da u pojedinim, dosta retkim slučajeviima, načelnik oblasti vrši i takav vid kontrolne funkcije nad jedinicama lokalne samouprave koje ulaze u sastav pojedine (njegove) oblasti.  

U Republici Bugarskoj ima ukupno 28 oblasti koje obuhvataju 264 opštine. Svaka od oblasti dobila je ime po glavnom gradu (administrativnom centru) oblasti. Pošto su oblasti u Bugarskoj samo oblik dekoncentracije vršenja poslova državne uprave, one se ne mogu smatrati regionima i vidom suštinske regionalizacije Bugarske. Njihova priroda je administrativna i statistička, sa izuzetno uskim ovlašćenjima. Međutim, čak i takva prividna regionalizacija bila je potrebna Bugarskoj kako bi lakše pristupila regionalnim fondovima EU. U poslednje dve godine teku pripreme za reorganizaciju administrativnih oblasti u Bugarskoj i za davanje većih ovlašćenja i nadležnosti oblastima kako bi se otpočelo sa procesom suštinske regionalizacije te države.

Hrvatska

U Izveštaju o regionalizaciji u Evropi Parlamentarne skupštine Saveta Evrope Republika Hrvatska svrstana je u grupu država u kojima nema politički autonomnih regiona, iako je ta država formalno regionalizovana. Takođe, u Izveštaju je napomenuto da se Hrvatska nalazi u procesu jačanja uloge regiona i njihovih institucija.

Ustav Republike Hrvatske[21] glavom VI uređuje oblast mesne, lokalne i područne (regionalne) samouprave. Član 133. stav 1. Ustava propisuje da se građanima garantuje pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. U drugom stavu istog člana Ustava navedeno je da se pravo na samoupravu ostvaruje preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na osnovu neposrednog, jednakog i opšteg biračkog prava. Član 133. stav 6. Ustava predviđa da su županije jedinice područne (regionalne) samouprave, kao i da se područje županija određuje na način propisan zakonom. Stavom 7. člana 133. Ustava propisano je da se zakonom može glavnom gradu Zagrebu[22] utvrditi položaj županije, kao i da se većim gradovima u Republici Hrvatskoj zakonom mogu dati ovlašćenja županije.

Članom 135. stavom 2. Ustava propisano je da jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značaja, a posebno poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski (privredni) razvoj, promet (saobraćaj) i prometnu infrastrukturu (saobraćajnu infrastrukturu) te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. Stavom 3. istog člana Ustava predviđeno je da se poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) delokruga uređuju zakonom, kao i da će prilikom dodeljivanja tih poslova prednost imati ona tela (organi, organizacije i sl.) koja su najbliža građanima. Članom 135. stavom 4. propisano je da se prilikom određivanja delokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora voditi računa o širini i prirodi poslova, kao i o zahtevima efikasnosti i ekonomičnosti.

Republika Hrvatska svrstana je u grupu država u kojima nema politički autonomnih regiona, iako je ta država formalno regionalizovana. Takođe, u Izveštaju je napomenuto da se Hrvatska nalazi u procesu jačanja uloge regiona i njihovih institucija.

Članom 136. Ustava određeno je da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo, da u okviru zakona, svojim statutima samostalno urede unutrašnje ustrojstvo i delokrug svojih tela, kao i da ih prilagode lokalnim potrebama i mogućnostima.

Iz navedenih odredbi hrvatskog Ustava vidi se da je regionalizacija u toj državi, ne samo ustavna kategorija, već i proces čije se sprovođenje zasniva na velikom broju preciznih pravila. Osim toga, postoje i pravila kojima se hrvatskim regionima (županijama) garantuje njihova autonomnost u vršenju Ustavom i zakonima poverenih poslova. Tako član 137. Ustava propisuje da su u obavljanju poslova iz svog delokruga područne (regionalne) samouprave i njihovi organi samostalni i da podležu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti koje sprovode nadležni državni organi. Sa druge starne, članom 138. stavom 1. Ustava garantovana je finansijska autonomnost regiona, na taj način što je propisano da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na sopstvene prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svog delokruga. Stavom 2. istog člana Ustava predviđeno je da prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti u srazmeri sa njihovim ovlašćenjima predviđenim Ustavom i zakonom.

Osim ustavnih garancija položaja hrvatskih regiona (županija), ta država poseduje Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske[23] koji je izglasan 2009. godine. Odredbama tog zakona uređeni su ciljevi i načela upravljanja regionalnim razvojem Republike Hrvatske, planski dokumenti, tela (organi) nadležna za upravljanje regionalnim razvojem, ocenjivanje stupnja razvijenosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izveštavanje o sprovođenju regionalne razvojne politike. Članom 2. stavom 1. Zakona određen je cilj politike regionalnog razvoja Republike Hrvatske rečima: ,,Cilj je politike regionalnog razvoja pridonijeti gospodarskom rastu i razvoju Republike Hrvatske, sukladno načelima održivog razvoja, stvaranjem uvjeta koji će svim dijelovima zemlje omogućavati jačanje konkurentnosti i realizaciju vlastitih razvojnih potencijala''. Članom 2. stavom 2. zakona propisano je da se radi postizanja ciljeva politike regionalnog razvoja, sprovođenjem politike regionalnog razvoja posebno nastoji:

-obezbediti povezanost lokalnih i regionalnih razvojnih potreba s prioritetima razvoja celokupne države;

-osigurati pomoć slabije razvijenim područjima za povećanje i optimalno korišćenje sopstvenog razvojnog potencijala otklanjanjem uzroka razvojnih teškoća;

-obezbediti sprovođenje odgovarajućih mera za ravnomeran i održiv razvoj jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u pograničnom području, odnosno u području uz državnu granicu, kao i podsticanje prekogranične saradnje.

Osim opštih pravnih akata (Ustava i zakona) koji uređuju regionalizaciju u Republici Hrvatskoj, ta država je donela dokument političke prirode pod nazivom Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske za period od 2011. do 2013. godine.[24] Osnovna zamerka koja se može uputiti tom dokumentu je kratkoročnost njegovog važenja (samo dve godine) u odnosu na obimnost i složenost ciljeva regionalnog razvoja koji su njime proklamovani.

U Republici Hrvatskoj postoji ukupno 21 županija, a taj broj obuhvata i glavni grad Zagreb koji ima status županije. Neophodno je napomenuti da svaka županija (region) ima svoju skupštinu, koja bira županijsku izvršnu vlast – županijsko poglavarstvo i koja svake godine izglasava županijski budžet. Županijsko poglavarstvo predstavlja svojevrsnu vladu županije na čijem čelu se nalazi župan koji može da ima jednog do dva zamenika čija se funkcija označava hrvatskom rečju dožupan.

Rumunija

Slično Hrvatskoj, Rumunija pripada grupi evropskih država koje nemaju politički autonomne regione. Umesto suštinske regionalizacije, ta država je podeljena na regione u administrativnom i statističkom smislu.

Član 3. stav 3. Ustava Republike Rumunije[25] propisuje da se državna teritorija u administrativno-organizacionom smislu sastoji od opština[26], gradova i okruga, a da pojedini gradovi mogu imati status opštine u skladu sa uslovima koji su propisani zakonom.

Slično Hrvatskoj, Rumunija pripada grupi evropskih država koje nemaju politički autonomne regione. Umesto suštinske regionalizacije, ta država je podeljena na regione u administrativnom i statističkom smislu...

Rumunski okruzi mogu se smatrati svojevrsnim administrativnim regionima i u potpunosti podsećaju na okruge kakvi postoje u Republici Srbiji i Republici Francuskoj. Oni su zapravo oblik administrativne podele državne teritorije i integralni deo sistema dekoncentracije vlasti, a ne deo sistema decentralizacije državne vlasti. Takvu tvrdnju potkrepljuje više pravila koje propisuje Ustav Rumunije. Tako član 122. Stav 1. Ustava predviđa postojanje Saveta okruga kao organa državne uprave koji koordiira aktivnosti opštinskih i gradskih saveta u oblasti vršenja poslova državne uprave i javnih službi od interesa za teritoriju konkretnog okruga. Član 122. Stav 2. Ustava propisuje da se članovi Saveta okruga biraju i rade u skladu sa pravilima propisanim zakonom. Članom 123. Stavom 1. Ustava određeno je da Vlada Republike Rumunije na čelo svakog okruga postavlja Prefekta, što predstavlja rešenje slično francuskom sistemu i nekadašnjem italijanskom modelu. Stavom 2. istog člana Ustava propisano je da je Prefekt okruga predstavnik Vlade na lokalnom nivou (predstavnik državne vlasti u okrugu) i da on usmerava vršenje decentralizovanih poslova iz nadležnosti ministarstava i drugih organa centralne izvršne vlasti u teritorijalno-administrativnim jedinicama koje postoje u okviru regiona. Članom 123. stavom 3. Ustava predviđeno je da će ovlašćenja prefekta biti propisana posebnim organskim (sistemskim) zakonom. Osim toga, član 123. stav 4. Ustava predviđa da Prefekt okruga nije hijerarhijski nadređen savetima jedinica lokalne samouprave (savetima opština), gradonačelnicima, savetima okruga i njihovim predsednicima kada ti organi vrše svoja autonomna ovlašćenja od lokalnog značaja. Jedina mogućnost prefekta da kontroliše rad tih organa je njegovo pravo da pred Upravnim sudom podnese tužbu za ocenu zakonitosti akta saveta okruga, saveta jedinica lokalne samouprave ili gradonačelnika.

U Rumuniji postoji 41 okrug i jedan grad sa posebnim statusom – Bukurešt kao glavni grad.

Osim opisane administrativne podele u Rumuniji je tokom 1998. godine napravljeno tzv. osam razvojnih regiona. Teritorija svakog od tih razvojnih regiona obuhvatala je više okruga, a jedini cilj njihovog osnivanja bio je bolja koordinacija regionalnog razvoja i vršenje poslova koji su bili preduslov za postizanje standarda neophodnih za prijem Rumunije u EU. Ti regioni nisu imali status posebnih administrativnih jedinica. Reč je o regionima, koji u vreme dok su postojali i funkcionisali, nisu imali nikakva posebna ovlašćenja i organe, već su služili za objedinjavanje vršenja pojedinih poslova od strane ministarstvava Vlade Republike Rumunije.

U Rumunskoj javnosti se poslednjih godina mnogo govorilo o potrebi za sprovođenjem reformi u oblasti administrativne podele države i potrebi za sprovođenjem suštinskog procesa regionalizacije. Tokom 2010. godine posebna komisija koju je osnovao predsednik Republike Rumunije javnosti je predstavila više predloga za reorganizaciju administrativne podele zemlje. Uopšteno posmatrano, svi predlozi sugerišu da treba obnoviti regionalnu podelu Rumunije kakva je postojala pre 1950. godine, što znači da bi u toj državi u budućnosti moglo da postoji od 9 do 15 regiona koji bi bili formirani u skladu sa zajedničkim istorijskim i ekonomskim specifičnostima teritorija koje obuhvataju sadašnji okruzi. Osim toga, predloženo je da se budući regioni kasnije povežu u 4 do 6 makroregiona.

Rumunskoj javnosti je tokom 2010. godine svoj predlog regionalizacije države predstavila i Demokratska unija Mađara iz Rumunije. Tim predlogom sugeriše se osnivanje 15 autonomnih euro-regiona na teritoriji Rumunije, od kojih bi jedan bio osnovan na etničkom principu i obuhvatio bi sadašnja 3 okruga u kojima mađarska nacionalna manjina čini većinsko stanovništvo (okruzi Mures, Hargita i Kovasna). Deo tog predloga je i grupisanje 15 regiona u 5 makroregiona.

III ZAKLjUČAK

Eventualna regionalizacija Srbije, kada bude konačno definisana posebnim zakonom i kada bude počela da se sprovodi, u svakom slučaju neće biti čarobni štapić koji rešava sve probleme srpskog društva, države i ekonomije, kako to trenutno prikazuju pojedini stranački lideri i političke partije u Srbiji. Pravilna i ujednačena primena budućeg zakonskog rešenja – modela regionalizacije – kao i primena podzakonskih akata koji će pratiti realizaciju tog procesa, biće složen zadatak, a još u fazi donošenja tih propisa, ne treba gubiti iz vida da je propise lakše doneti, nego pravilno i uspešno primeniti. Pravilno i uspešno sprovođenje regionalizacije biće moguće jedino ako konkretna rešenja koja će biti propisana Ustavom i zakonom budu celishodna, ekonomična i prilagođena specifičnim ekonomskim, demografskim i političkim uslovima u kojima se Srbija nalazi. Takođe, uspešna primena bilo kog modela regionalizacije pretpostavlja i prethodnu kadrovsku i materijalnu osposobljenost državnih organa i organa jedinica lokalne samouprave koji će primenjivati propise koji uređuju regionalizaciju.

Po okončanju jedne ovakve (bilo bi neophodno znatno šire i detaljnije) uporednopravne analize propisa i prakse evropskih država u oblasti regionalizacije, koja treba da prethodi izradi novih propisa koji će urediti tu oblast u Republici Srbiji, posebnu pažnju treba posvetiti izboru primerenih rešenja koja će biti preneta u konkretan zakonski tekst. Kada je reč o korišćenju iskustava drugih država, a pogotovo ako je reč o korišćenju iskustava zemalja u tranziciji, treba biti izuzetno obazriv, i ne samo pažljivo, već i kritički napraviti izbor zemlje, odnosno većeg broja zemalja čija će se iskustva koristiti i preneti u propise Republike Srbije.

Eventualna regionalizacija Srbije, kada bude konačno definisana posebnim zakonom i kada bude počela da se sprovodi, u svakom slučaju neće biti čarobni štapić koji rešava sve probleme srpskog društva, države i ekonomije, kako to trenutno prikazuju pojedini stranački lideri i političke partije u Srbiji.

Isključivo poređenje sa državama sličnih karakteristika (slična veličina i sličan broj stanovnika, sličan ustavnopravni sistem, bar približno slično stanje u privrednoj i ekonomskoj sferi, tradicija na kojoj počiva uređenje državne vlasti i sistem državne uprave) može doprineti ostvarenju pozitivnih rezultata u zakonodavnoj reformi koja je preduslov regionalizacije. Naravo, ni određena iskustva znatno većih i ekonomski moćnijih država poput Velike Britanije, Nemačke, Španije, Rusije, Sjedinjenih Američkih Dražava i Kanade ne smeju biti zanemarena, već u prilagođenoj formi moraju biti uzeta u obzir prilikom budućeg zakonskog uređivanja sprovođenja procesa regionalizacije u Republici Srbiji.

U svakom slučaju, treba poći od stanovišta da automatsko preuzimanje bilo kog stranog modela i prosto prepisivanje sadržine pojedinih inostranih propisa, bez vođenja računa o specifičnostima Republike Srbije i stanja u njenom sistemu organa vlasti, može da dovede isključivo do stvaranja jednog idealnog teorijskog modela, koji neće imati velikog izgleda za uspeh u praksi. Osim toga, treba biti posebno obazriv i uzeti u obzir etničku strukturu stanovništva Republike Srbije, pošto se pokazalo da široko koncipirana regionalizacija može da podstakne separatističke težnje i zahteve pojedinih manjinskih nacionalnih grupa.

LITERATURA:

Balinovac Z. M. i Damjanović J., Vlada i sistem državne uprave u Republici Srbiji, DIAL i Grafolik, Beograd, 2006.

Đorđevic J., Popović S. i Kulić D., Federalizam i regionalizam, Savremena administracija, Beograd, 1987.

Marković R., Ustavno pravo i političke institucije, Službeni glasnik, Beograd, 1996.

Međak V. i Majstorović S., Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji Vlade Republike Srbije, Beograd, 2004.

Popović S., Pravni problemi regionalizma u nekim zapadnim zemljama, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 1980.

Regionalisation in Europe, nalazi se na veb-stranici: http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc07/EDOC11373.pdf.

Tsoukalis L., The new European Economy, Oxford University Press, Oxford, 1993.

(Tekst uvodnog izlaganja na okruglom stolu o regionalizaciji, u Kragujevcu 15. februara 2011)