Pravni aspekti projekta "Beograda na vodi" - Ideje arapske, pare naše

Prošlo je više od godinu i po dana od kada je 26. aprila 2015. ministarka građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Zorana Mihajlović u ime Vlade Srbije potpisala Ugovor o zajedničkom ulaganju u projekat "Beograd na vodi". Ona je ugovor potpisala sa predsednikom Upravnog odbora "Igl hilsa" Muhamedom Alabarom i direktorom preduzeća "Beograd na vodi" Aleksandrom Trifunovićem. Projekat "Beograd na vodi" je bio žestoko osporavan i pre potpisivanja ugovora, a kontroverze su se nastavile i nakon njegovog potpisivanja. Javnost je "zagrevana" pričama o ulaganju partnera iz Ujedinjenih Arapskih Emirata (UAE) od više milijardi dolara, pominjane su stotine hiljada novih radnih mesta, pravni sistem Republike Srbije je upodobljen potrebama stranog investitora, a vlast se oglušila o brojne argumentovane primedbe stručne javnosti da takav projekat prosto nije dobar ni za Beograd ni za njegove građane. Ovakvim primedbama, po pravilu, bio je suprotstavljan sledeći "argument": Nađite vi 3,5 milijardi dolara i uložite ih, pa gradite šta hoćete.

No, kako je pokazalo potpisivanje Ugovora, pomenuti iznos je bio višestruko manji. Tačno godinu dana nakon potpisivanja ugovora (minus jedan dan), u toku izborne noći, maskirani napadači su teškom mehanizacijom porušili ceo jedan kvart u Savamali, uz prateće vezivanje i kidnapovanje ljudi koji su se tu zatekli. Ovaj događaj je postao simbol projekta "Beograd na vodi", i fokus javnosti je – opravdano – tokom većeg dela 2016. bio usmeren na pritisak prema nadležnima da se slučaj fantoma iz Savamale što pre reši. Međutim, u isto vreme je sve ono što je ministarka Mihajlović potpisala pomalo palo u zaborav. Otuda je nedeljnik "Vreme" u petak 23. decembra održao tribinu pod nazivom "Pravni aspekti projekta ‘Beograda na vodi’", na kojoj su učestvovali Ksenija Radovanović iz Inicijative "Ne davimo Beograd", Rodoljub Šabić, poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, prof. dr Jelena Jerinić sa Pravnog fakulteta Univerziteta Union i prof. dr Zoran Ivošević, sudija Vrhovnog suda u penziji.

Cilj tribine bio je da se javnost podseti da su posledice potpisanog ugovora i dalje i te kako prisutne, i da će postojati još decenijama. Ili, kako je to u uvodu rekao odgovorni urednik nedeljnika "Vreme" Filip Švarm, ovoga puta u ulozi moderatora: "Da li ‘Beograd na vodi’ predstavlja razvojnu šansu za čitavu Srbiju, kao što se govori, da li je njegova suština napredak, modernizacija, nešto najljepše što se Srbiji desilo, kako to često govori premijer Aleksandar Vučić, ili je, možda, ipak riječ o jednom duboko sumnjivom, netransparentnom i koruptivnom poslu jedne male povlašćene grupe koji im je omogućio aktuelni režim?"

KADA ZASTAREVA SLUČAJ "SAVAMALA": Prema rečima Ksenije Radovanović, u toku skoro tri godine koliko traje sprovođenje projekta "Beograd na vodi", kristalisao se apsurd da sa jedne strane imamo projekat koji je proglašen za projekat od nacionalnog značaja, a s druge strane da o tom projektu nemamo skoro apsolutno nikakve informacije. "Sve informacije do kojih smo mi kao inicijativa došli, i koje su javnosti predočene, zapravo su skupljene uz slanje stotina i stotina zahteva za pristup informacijama od javnog značaja, uz veliki napor nas kao građana, otpor i nadmudrivanje od strane predstavnika vlasti, i, rekla bih, prečeste intervencije kancelarije poverenika.

Otpor predstavnika vlasti prema iznošenju ovih informacija možda najbolje ilustruju poslednja dešavanja, kada smo mi kao građani proglašeni za potencijalnu pretnju bezbednosti zemlje, a aktivisti naše inicijative bivaju praćeni. Treba napomenuti i da se bageri u Savamali nisu prvi put pojavili u aprilu 2016, već su tamo bili i u aprilu 2015. – tada ih nisu vozili maskirani kriminalci, nego predstavnici nadležnih organa, upravo onih na koje sada računamo da reše slučaj skorašnjeg rušenja u Savamali. Mi smatramo da se ono što se desilo te večeri u Savamali, taj nazovi incident, zapravo ne razlikuje mnogo od procesa sprovođenih u prethodne dve godine. Suspendovanje pravne države i zakona koje su te noći izvele maskirane osobe u Savamali zapravo su isti proces koji su u prethodne dve godine sprovodili nadležni organi ove države", rekla je Ksenija Radovanović.

Poverenik Rodoljub Šabić podsetio je da je na dan potpisivanja ugovora neko naterao građane sa plaćenim kartama da izađu iz tramvaja ispred zgrade Geozavoda, i onda parkirao tramvaje tako da gosti iz UAE i ostali prisutni na svečanom potpisivanju ugovora ne vide demonstrante koji su protestovali u neposrednoj blizini. On, kao poverenik, nije uspeo da dozna ko je odgovoran za ovaj događaj – i u GSP-u i u policiji su rekli da s tim nemaju ništa. "Uvek kada subjekt, koji vrši javnu vlast ili raspolaže nekim javnim resursom ili novcem, ima problem u komunikaciji sa javnošću, po pravilu ima i neki veći problem. Ono što je karakteristično za ceo taj kompleks događaja vezan za Savamalu je upravo to – jedan veliki broj problema u vezi sa pristupom informacijama, od kojih bi za većinu čovek očekivao da su dostupne bez ikakvog problema, da su dostupne onlajn, bez pitanja", rekao je Šabić.

"Mesec dana posle rušenja u Savamali, dobio sam mejl u kome je pisalo da je čuvar, koji je prvi bio izložen toj akciji fantoma, i koji je bio vezan, a o čemu je govorio na jednoj od televizija, primljen u bolnicu sa srčanim problemima. Posle se ustanovilo da nisu srčani, nego gastrointestinalni, pa da su ga ljudi koji su išli da ga obiđu u bolnici zatekli vezanog, a sutradan sam dobio vest da je on umro. To je zaista bila krajnje neprijatna asocijacija. Tada sam opet seo i napisao blog, i jasno sam napisao da ne optužujem nikog, ali sam imao snažnu potrebu da napišem da je ta ogromna obaveza da se rasvetli šta se događalo u Savamali, tada postala još veća.

Međutim, sutra su došle strahovite reakcije, novine su pisale da sam ja nekog optužio i slično. Naravno da je bilo potpuno jasno da nikog nisam optužio, ali te nervozne reakcije pokazuju da veoma pogrešno shvatamo situaciju. Često se sada otvara priča da li će slučaj Savamale da zastari ili da bude zaboravljen. Ne verujem da će biti zaboravljen, mislim da spada u kategoriju događaja koji nisu za zaborav. Ali, ako pričamo kao pravnici, da li mi znamo šta se to tamo desilo? A trebalo bi da znamo i zato da bismo znali kada će to da zastari. Ne ironiziram, govorim potpuno racionalno. Šta se dogodilo u Savamali? Samo uništavanje tuđih stvari ili nešto drugo? Da li se dogodila krađa, ograničavanje slobode kretanja, protivpravno lišavanje slobode? Da li se dogodilo čak i razbojništvo? Postoji fakat da su odnete tri cevi, vatreno oružje. Dakle, šta se to dogodilo?

Jer, od toga šta se dogodilo zavisi da li će to delo da zastari za pet ili za 20 godina. Insistiram na tome da od početka nemamo elementarno racionalan pristup celoj toj stvari. Ne moramo mi da polemišemo o tome da li su to tri barake ili tri zgrade, da li je to bezvredno ili je to 1000 kvadrata poslovnog prostora na atraktivnoj lokaciji. Ali, šta se u pravnom smislu tu dogodilo? Da li smo to apsolvirali, i da li znamo o čemu razgovaramo u tom kontekstu? Ne znamo."

PREKRŠENA PROCEDURA I VLADA IZNAD ZAKONA: Prof. dr Jelena Jerinić je govorila o nepravilnostima koje su se dogodile tokom usvajanja dva zakona kojim je omogućen projekat "Beograd na vodi" – Izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji iz decembra 2014. i tzv. Leks specijalis iz aprila 2015. Ona je analizirala tri stvari u procesu donošenja ovih zakona: da li je u procesu pripreme tih zakona sprovedena bilo kakva javna rasprava, da li je zakon usvojen po hitnom ili po redovnom postupku, i kada su ti zakoni stupili na snagu.

"Leks specijalis bitno menja pravni režim eksproprijacije, koji je uređen Zakonom o eksproprijaciji, a izmenama Zakona o planiranju i izgradnji je predviđeno, između ostalog, i da se neizgrađeno građevinsko zemljište može bez naknade dati u zakup, i može se uneti kao ulog u društvo na osnovu ugovora o javnoprivatnom partnerstvu, što sve odgovara projektu ‘Beograd na vodi’. Dakle, prave se brojni izuzeci od postojećih propisa za ovaj projekat, koji je od javnog interesa.

Za izmene Zakona o planiranju i izgradnji sprovedena je javna rasprava u periodu jul–avgust 2014, ali, kada čitate obrazloženje tog predloga zakona, ne možete naći nikakve informacije baš o tim odredbama koje se odnose na besplatno davanje u zakup. Izgleda kao da na to niko nije ni reagovao – možda i nije, to bi se moglo istraživati, ali obrazloženje nijednom rečju ne objašnjava zbog čega se tako važan izuzetak predviđa, šta je cilj takvog izuzetka. Za Leks specijalis, sa druge strane, nije bilo javne rasprave, bar ne u smislu u kojem predviđa Zakon o državnoj upravi. On kaže da kada se priprema nacrt zakona, mora se sprovesti javna rasprava, ako se bitno menja režim u nekoj oblasti, što je ovde svakako bio slučaj, ili ako se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, što je takođe bio slučaj. Tu već vidimo neke manjkavosti u prvom koraku.

Što se tiče hitnog postupka, Poslovnik u parlamentu kaže da može da se usvoji zakon po hitnom postupku, ali predviđa u kojim okolnostima – da postoje okolnosti koje nisu mogle da se predvide, da bi donošenje u redovnom postupku donelo štetne posledice po život, zdravlje i bezbednost ljudi, ili ako je potrebno zbog pristupanja EU. Onaj ko predlaže zakon, mora to posebno da obrazloži. Izmene Zakona o planiranju i izgradnji su usvojene po hitnom postupku. Od upućivanja vladinog predloga do usvajanja zakona prošlo je čitavih sedam dana, a izmenjene su brojne odredbe. Među razlozima za donošenje zakona po hitnom postupku, vlada je navela da je neophodna što hitnija primena zakona, da bi se ubrzo doneli podzakonski akti. Dakle, vlada je u suštini rekla: nismo stigli na vreme da pripremimo ovaj predlog zakona, pa nećemo imati vremena da pripremimo podzakonske akte, i zbog toga je važno da se on što pre usvoji.

Sa druge strane, za Leks specijalis vlada je predložila da se donese po hitnom postupku zbog roka za završetak projekta ‘Beograd na vodi’, to piše u obrazloženju. Ali, nakon pritiska javnosti i nakon reagovanja zaštitnika građana, koji je ukazao da nisu ispunjeni uslovi iz Poslovnika, taj je zakon ušao u redovnu proceduru i usvojen je mesec dana nakon predlaganja. Ustav predviđa da zakon stupa na snagu osmog dana nakon objavljivanja i može da stupi na snagu ranije samo ako postoje naročito važni razlozi. Leks specijalis je stupio na snagu narednog dana po objavljivanju. Vlada je navela da za to postoje naročito opravdani razlozi, koji se ogledaju u neophodnosti da zakon što pre stupi na snagu, kako bi se izbeglo prekoračenje roka za završetak projekta ‘Beograd na vodi’", rekla je prof. Jerinić.

Ona je podsetila da su zakoni opšti pravni akti, da treba da se primenjuju na sve podjednako, i da treba da važe za neograničen broj životnih situacija koje su iste po svom karakteru. "Zakon o planiranju i izgradnji treba da važi i za arapskog investitora i za mene kad gradim vikendicu. Sigurno je da postoje neki razlozi podsticanja ekonomskog razvoja koji bi mogli da opravdaju nekakve olakšice ili povlastice, međutim, i one treba da budu dostupne širem krugu subjekata, svim investitorima. Prilagođavanjem zakona jednom projektu, zapravo se ugrožava položaj drugih, krše se pravila o pravnoj jednakosti, koja su osnovna sadržina vladavine prava, a krše se i pravila konkurencije i slobode preduzetništva, koje Ustav takođe garantuje. Na ovaj način vlada očigledno jeste u mogućnosti da promeni bilo koje pravno pravilo, i na taj način se postavlja iznad zakona, umesto da bude ispod njega", zaključila je Jerinić.

UGOVORNE STRANE NISU RAVNOPRAVNE: Prof. dr Zoran Ivošević je govorio o svojoj analizi Ugovora o zajedničkom ulaganju u projekat "Beograd na vodi", koju je napisao krajem 2015. godine pod nazivom "Potapanje Beograda na vodi". On je podsetio na klauzulu 3.1.1 ugovora koja kaže da se "Ugovorne strane bezuslovno i neopozivo sporazumevaju da se ekonomska prava i prava glasa Republike Srbije i strateškog partnera u Društvu neće umanjivati, niti za iznos uloga u osnovnom kapitalu Društva, niti u odnosu na dodatna ulaganja Društva ili druge strane koja je potpisnica ovog ugovora".

"E, to ‘bezuslovno i neopozivo’ odricanje ugovornih strana od promena startnih ekonomskih prava i prava glasa ima za posledicu ekonomsku i pravnu nevidljivost dodatnih udela Republike Srbije, a ti udeli nisu mali i nisu za potcenjivanje, a jesu nevidljivi", rekao je Ivošević. "Ti udeli odnose se na sledeće: ustupanje gradskog građevinskog zemljišta i njegovo uređivanje; uložene objekte i njihovo renoviranje; raščišćavanje zemljišta, sanaciju životne sredine; izgradnju komunalne infrastrukture i pružanje komunalnih usluga, i dodatno finansiranje putem kredita. Samo ustupljeno građevinsko zemljište je, po proceni ekonomskih stručnjaka, vredno milijardu evra. Objekti koje Republika Srbija ulaže u projekat imaju karakter nenovčanih realnih udela u vidu prava svojine nad zgradama i drugim objektima, koje ona u postupku eksproprijacije treba da pribavi bez tereta, ako već nisu u javnoj svojini. Sve to država Srbija mora da finansira. Raščišćavanje zemljišta ima dve komponente – pravnu i fizičku. Pravno raščišćavanje tiče se dodatnih troškova oslobađanja zemljišta i građevina prava svojine trećih u korist države ili grada Beograda uz naknadu za eksproprijaciju. Mi ćemo plaćati tu naknadu, jer eksproprijacije bez naknade nema. Fizičko raščišćavanje odnosi se na dodatne troškove za uklanjanje nadzemnih i podzemnih objekata i instalacija na zemljištu ili površini reke, kao i na naknadu štete koja se pritom uklanjanju učini. Ova odredba je u bliskom srodstvu sa rušenjem ovih objekata u Savamali, jer je to urađeno neposredno pred istek roka za raščišćavanje zemljišta", rekao je Ivošević.

On je dodao da je Srbija po ugovoru gradsko građevinsko zemljište ustupila firmi "Beograd na vodi" u zakup bez naknade, što ne postoji u Zakonu o obligacionim odnosima, koji kaže da je zakup dvostrano teretni ugovor. "Zašto se ovo lažno predstavlja kao zakup? Zato što hoće, valjda, da čitaoci ovog ugovora steknu privid postojanja teretnog, dvostrano obaveznog ugovora, a njega nema. Dakle, po Zakonu o obligacionim odnosima, besplatan zakup ne postoji, ali u ovom ugovoru postoji. On je jači od zakona, a hoće da bude jači čak i od Ustava", rekao je Ivošević i zaključio da sve navedeno govori da strane u ugovoru nisu ravnopravne, što je u "opreci sa principom jednakih vrednosti uzajamnih davanja, čime su povređene odredbe članova 11 i 15 Zakona o obligacionim odnosima".

PROFIT ZA STRANOG PARTNERA U SVAKOM SLUČAJU: Ksenija Radovanović se osvrnula i na često citiranu odredbu ugovora da strani partner treba da uloži 150 miliona evra. "Odredbama ugovora je određeno da strani partner ulaže 20 miliona evra u pravom novcu, a maksimalno 150 miliona. Dakle, tih 20 miliona je garantovano, a mislim da možemo da vidimo da je ovo ostalo do 150 miliona zapravo profit od prikupljanja kapare za prodaju stanova. To nije realna investicija. Takođe, ne moramo da čekamo toliko godina da vidimo šta je iza ovoga, jer odredbe ugovora govore da, ukoliko se on raskine pre roka od 30 godina, čak i u slučaju da je i partner kriv za njegovo raskidanje, zemljište se prodaje drugim privatnim licima, a profit od prodaje zemlje se deli između nas i stranog partnera. Ta nelogičnost je zapisana u ugovor tim rečima i ne moramo da čekamo da se to desi da bismo videli da će se to desiti. Dakle, i ako je druga strana odgovorna za neuspeh ovog projekta, ona ipak izvlači profit iz njega."

Profesor Ivošević je naglasio da sloboda ugovaranja ima neku granicu po našim pozitivnim propisima, i da je ona određena članom 10 Zakona o obligacionim odnosima. "Ta sloboda se prostire do granica koje predstavljaju prinudni propisi, javni poredak i dobri običaji. Ovaj ugovor ignoriše javni poredak, ignoriše propise koji imaju prinudni karakter i, naravno, dobre običaje. Kada je reč o merodavnom pravu i rešavanju sporova, u ugovoru piše da će se voditi računa o merodavnom pravu, a merodavno pravo je pravo Srbije. Međutim, ono se razgrađuje ovim ugovorom, i mislim da se to jasno vidi. Takođe, ugovor hoće da sporove povodom izvršenja ovog ugovora ne rešavaju naši sudovi, nego arbitraža u Beču. Ali, tu su se malo preračunali. Ugovori se mogu pojaviti kao sporni kod izvršenja ugovora, ili delimičnog ili nepotpunog, ali ne i kod poništaja ugovora, jer, po našem propisu, poništaj ugovora može da traži javni tužilac, i svaki građanin, a oni nisu potpisnici ovog ugovora. Za njegov poništaj nije relevantna arbitraža u Beču, nego nacionalni sud, i ja mislim da je postupak već pokrenut – a ako nije, biće", rekao je Ivošević.

Pitanje pokretanja postupka je prokomentarisala i prof. Jerinić, naglasivši da se – uprkos svim spornim pravnim pitanjima – trenutno ne vodi nijedan pravni postupak, ni o ugovoru, ni o međudržavnom sporazumu Srbije i UAE, niti o Leks specijalisu. "Postoji samo jedna inicijativa koju je Ustavnom sudu podnela jedna opoziciona stranka, za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti međudržavnog sporazuma, ali Ustavni sud ne mora na osnovu inicijative da pokrene postupak, i to nije ni učinio. Mogu da se vode razni postupci za utvrđivanje ništavosti ugovora, razni akti koje je vlada donosila mogu da se osporavaju pred Upravnim sudom, ali problem je u tome što mi kao građani veći deo tih postupaka ne možemo da pokrenemo – to bi mogao ovde više puta pominjani tužilac, ili pravobranilac, jer su ovde u pitanju imovinski interesi Republike i Grada. Pred Ustavnim sudom postoje razne stvari koje bi mogle da se postave kao pitanje, ali da pokrenu postupak mogu državni organi, sam Ustavni sud, i moglo bi 25 poslanika. Za mene je interesantno pitanje da li je moguće da u ovoj zemlji ne postoji 25 predstavnika građana koji su spremni da takav predlog upute Ustavnom sudu, kada se već toliko priča o raznim pravim problemima", rekla je Jerinić.

(Vreme)