Правни аспекти пројекта "Београда на води" - Идеје арапске, паре наше

Прошло је више од годину и по дана од када је 26. априла 2015. министарка грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре Зорана Михајловић у име Владе Србије потписала Уговор о заједничком улагању у пројекат "Београд на води". Она је уговор потписала са председником Управног одбора "Игл хилса" Мухамедом Алабаром и директором предузећа "Београд на води" Александром Трифуновићем. Пројекат "Београд на води" је био жестоко оспораван и пре потписивања уговора, а контроверзе су се наставиле и након његовог потписивања. Јавност је "загревана" причама о улагању партнера из Уједињених Арапских Емирата (УАЕ) од више милијарди долара, помињане су стотине хиљада нових радних места, правни систем Републике Србије је уподобљен потребама страног инвеститора, а власт се оглушила о бројне аргументоване примедбе стручне јавности да такав пројекат просто није добар ни за Београд ни за његове грађане. Оваквим примедбама, по правилу, био је супротстављан следећи "аргумент": Нађите ви 3,5 милијарди долара и уложите их, па градите шта хоћете.

Но, како је показало потписивање Уговора, поменути износ је био вишеструко мањи. Тачно годину дана након потписивања уговора (минус један дан), у току изборне ноћи, маскирани нападачи су тешком механизацијом порушили цео један кварт у Савамали, уз пратеће везивање и киднаповање људи који су се ту затекли. Овај догађај је постао симбол пројекта "Београд на води", и фокус јавности је – оправдано – током већег дела 2016. био усмерен на притисак према надлежнима да се случај фантома из Савамале што пре реши. Међутим, у исто време је све оно што је министарка Михајловић потписала помало пало у заборав. Отуда је недељник "Време" у петак 23. децембра одржао трибину под називом "Правни аспекти пројекта ‘Београда на води’", на којој су учествовали Ксенија Радовановић из Иницијативе "Не давимо Београд", Родољуб Шабић, повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, проф. др Јелена Јеринић са Правног факултета Универзитета Унион и проф. др Зоран Ивошевић, судија Врховног суда у пензији.

Циљ трибине био је да се јавност подсети да су последице потписаног уговора и даље и те како присутне, и да ће постојати још деценијама. Или, како је то у уводу рекао одговорни уредник недељника "Време" Филип Шварм, овога пута у улози модератора: "Да ли ‘Београд на води’ представља развојну шансу за читаву Србију, као што се говори, да ли је његова суштина напредак, модернизација, нешто најљепше што се Србији десило, како то често говори премијер Александар Вучић, или је, можда, ипак ријеч о једном дубоко сумњивом, нетранспарентном и коруптивном послу једне мале повлашћене групе који им је омогућио актуелни режим?"

КАДА ЗАСТАРЕВА СЛУЧАЈ "САВАМАЛА": Према речима Ксеније Радовановић, у току скоро три године колико траје спровођење пројекта "Београд на води", кристалисао се апсурд да са једне стране имамо пројекат који је проглашен за пројекат од националног значаја, а с друге стране да о том пројекту немамо скоро апсолутно никакве информације. "Све информације до којих смо ми као иницијатива дошли, и које су јавности предочене, заправо су скупљене уз слање стотина и стотина захтева за приступ информацијама од јавног значаја, уз велики напор нас као грађана, отпор и надмудривање од стране представника власти, и, рекла бих, пречесте интервенције канцеларије повереника.

Отпор представника власти према изношењу ових информација можда најбоље илуструју последња дешавања, када смо ми као грађани проглашени за потенцијалну претњу безбедности земље, а активисти наше иницијативе бивају праћени. Треба напоменути и да се багери у Савамали нису први пут појавили у априлу 2016, већ су тамо били и у априлу 2015. – тада их нису возили маскирани криминалци, него представници надлежних органа, управо оних на које сада рачунамо да реше случај скорашњег рушења у Савамали. Ми сматрамо да се оно што се десило те вечери у Савамали, тај назови инцидент, заправо не разликује много од процеса спровођених у претходне две године. Суспендовање правне државе и закона које су те ноћи извеле маскиране особе у Савамали заправо су исти процес који су у претходне две године спроводили надлежни органи ове државе", рекла је Ксенија Радовановић.

Повереник Родољуб Шабић подсетио је да је на дан потписивања уговора неко натерао грађане са плаћеним картама да изађу из трамваја испред зграде Геозавода, и онда паркирао трамваје тако да гости из УАЕ и остали присутни на свечаном потписивању уговора не виде демонстранте који су протестовали у непосредној близини. Он, као повереник, није успео да дозна ко је одговоран за овај догађај – и у ГСП-у и у полицији су рекли да с тим немају ништа. "Увек када субјект, који врши јавну власт или располаже неким јавним ресурсом или новцем, има проблем у комуникацији са јавношћу, по правилу има и неки већи проблем. Оно што је карактеристично за цео тај комплекс догађаја везан за Савамалу је управо то – један велики број проблема у вези са приступом информацијама, од којих би за већину човек очекивао да су доступне без икаквог проблема, да су доступне онлајн, без питања", рекао је Шабић.

"Месец дана после рушења у Савамали, добио сам мејл у коме је писало да је чувар, који је први био изложен тој акцији фантома, и који је био везан, а о чему је говорио на једној од телевизија, примљен у болницу са срчаним проблемима. После се установило да нису срчани, него гастроинтестинални, па да су га људи који су ишли да га обиђу у болници затекли везаног, а сутрадан сам добио вест да је он умро. То је заиста била крајње непријатна асоцијација. Тада сам опет сео и написао блог, и јасно сам написао да не оптужујем никог, али сам имао снажну потребу да напишем да је та огромна обавеза да се расветли шта се догађало у Савамали, тада постала још већа.

Међутим, сутра су дошле страховите реакције, новине су писале да сам ја неког оптужио и слично. Наравно да је било потпуно јасно да никог нисам оптужио, али те нервозне реакције показују да веома погрешно схватамо ситуацију. Често се сада отвара прича да ли ће случај Савамале да застари или да буде заборављен. Не верујем да ће бити заборављен, мислим да спада у категорију догађаја који нису за заборав. Али, ако причамо као правници, да ли ми знамо шта се то тамо десило? А требало би да знамо и зато да бисмо знали када ће то да застари. Не иронизирам, говорим потпуно рационално. Шта се догодило у Савамали? Само уништавање туђих ствари или нешто друго? Да ли се догодила крађа, ограничавање слободе кретања, противправно лишавање слободе? Да ли се догодило чак и разбојништво? Постоји факат да су однете три цеви, ватрено оружје. Дакле, шта се то догодило?

Јер, од тога шта се догодило зависи да ли ће то дело да застари за пет или за 20 година. Инсистирам на томе да од почетка немамо елементарно рационалан приступ целој тој ствари. Не морамо ми да полемишемо о томе да ли су то три бараке или три зграде, да ли је то безвредно или је то 1000 квадрата пословног простора на атрактивној локацији. Али, шта се у правном смислу ту догодило? Да ли смо то апсолвирали, и да ли знамо о чему разговарамо у том контексту? Не знамо."

ПРЕКРШЕНА ПРОЦЕДУРА И ВЛАДА ИЗНАД ЗАКОНА: Проф. др Јелена Јеринић је говорила о неправилностима које су се догодиле током усвајања два закона којим је омогућен пројекат "Београд на води" – Измене и допуне Закона о планирању и изградњи из децембра 2014. и тзв. Лекс специјалис из априла 2015. Она је анализирала три ствари у процесу доношења ових закона: да ли је у процесу припреме тих закона спроведена било каква јавна расправа, да ли је закон усвојен по хитном или по редовном поступку, и када су ти закони ступили на снагу.

"Лекс специјалис битно мења правни режим експропријације, који је уређен Законом о експропријацији, а изменама Закона о планирању и изградњи је предвиђено, између осталог, и да се неизграђено грађевинско земљиште може без накнаде дати у закуп, и може се унети као улог у друштво на основу уговора о јавноприватном партнерству, што све одговара пројекту ‘Београд на води’. Дакле, праве се бројни изузеци од постојећих прописа за овај пројекат, који је од јавног интереса.

За измене Закона о планирању и изградњи спроведена је јавна расправа у периоду јул–август 2014, али, када читате образложење тог предлога закона, не можете наћи никакве информације баш о тим одредбама које се односе на бесплатно давање у закуп. Изгледа као да на то нико није ни реаговао – можда и није, то би се могло истраживати, али образложење ниједном речју не објашњава због чега се тако важан изузетак предвиђа, шта је циљ таквог изузетка. За Лекс специјалис, са друге стране, није било јавне расправе, бар не у смислу у којем предвиђа Закон о државној управи. Он каже да када се припрема нацрт закона, мора се спровести јавна расправа, ако се битно мења режим у некој области, што је овде свакако био случај, или ако се уређују питања која посебно занимају јавност, што је такође био случај. Ту већ видимо неке мањкавости у првом кораку.

Што се тиче хитног поступка, Пословник у парламенту каже да може да се усвоји закон по хитном поступку, али предвиђа у којим околностима – да постоје околности које нису могле да се предвиде, да би доношење у редовном поступку донело штетне последице по живот, здравље и безбедност људи, или ако је потребно због приступања ЕУ. Онај ко предлаже закон, мора то посебно да образложи. Измене Закона о планирању и изградњи су усвојене по хитном поступку. Од упућивања владиног предлога до усвајања закона прошло је читавих седам дана, а измењене су бројне одредбе. Међу разлозима за доношење закона по хитном поступку, влада је навела да је неопходна што хитнија примена закона, да би се убрзо донели подзаконски акти. Дакле, влада је у суштини рекла: нисмо стигли на време да припремимо овај предлог закона, па нећемо имати времена да припремимо подзаконске акте, и због тога је важно да се он што пре усвоји.

Са друге стране, за Лекс специјалис влада је предложила да се донесе по хитном поступку због рока за завршетак пројекта ‘Београд на води’, то пише у образложењу. Али, након притиска јавности и након реаговања заштитника грађана, који је указао да нису испуњени услови из Пословника, тај је закон ушао у редовну процедуру и усвојен је месец дана након предлагања. Устав предвиђа да закон ступа на снагу осмог дана након објављивања и може да ступи на снагу раније само ако постоје нарочито важни разлози. Лекс специјалис је ступио на снагу наредног дана по објављивању. Влада је навела да за то постоје нарочито оправдани разлози, који се огледају у неопходности да закон што пре ступи на снагу, како би се избегло прекорачење рока за завршетак пројекта ‘Београд на води’", рекла је проф. Јеринић.

Она је подсетила да су закони општи правни акти, да треба да се примењују на све подједнако, и да треба да важе за неограничен број животних ситуација које су исте по свом карактеру. "Закон о планирању и изградњи треба да важи и за арапског инвеститора и за мене кад градим викендицу. Сигурно је да постоје неки разлози подстицања економског развоја који би могли да оправдају некакве олакшице или повластице, међутим, и оне треба да буду доступне ширем кругу субјеката, свим инвеститорима. Прилагођавањем закона једном пројекту, заправо се угрожава положај других, крше се правила о правној једнакости, која су основна садржина владавине права, а крше се и правила конкуренције и слободе предузетништва, које Устав такође гарантује. На овај начин влада очигледно јесте у могућности да промени било које правно правило, и на тај начин се поставља изнад закона, уместо да буде испод њега", закључила је Јеринић.

УГОВОРНЕ СТРАНЕ НИСУ РАВНОПРАВНЕ: Проф. др Зоран Ивошевић је говорио о својој анализи Уговора о заједничком улагању у пројекат "Београд на води", коју је написао крајем 2015. године под називом "Потапање Београда на води". Он је подсетио на клаузулу 3.1.1 уговора која каже да се "Уговорне стране безусловно и неопозиво споразумевају да се економска права и права гласа Републике Србије и стратешког партнера у Друштву неће умањивати, нити за износ улога у основном капиталу Друштва, нити у односу на додатна улагања Друштва или друге стране која је потписница овог уговора".

"Е, то ‘безусловно и неопозиво’ одрицање уговорних страна од промена стартних економских права и права гласа има за последицу економску и правну невидљивост додатних удела Републике Србије, а ти удели нису мали и нису за потцењивање, а јесу невидљиви", рекао је Ивошевић. "Ти удели односе се на следеће: уступање градског грађевинског земљишта и његово уређивање; уложене објекте и њихово реновирање; рашчишћавање земљишта, санацију животне средине; изградњу комуналне инфраструктуре и пружање комуналних услуга, и додатно финансирање путем кредита. Само уступљено грађевинско земљиште је, по процени економских стручњака, вредно милијарду евра. Објекти које Република Србија улаже у пројекат имају карактер неновчаних реалних удела у виду права својине над зградама и другим објектима, које она у поступку експропријације треба да прибави без терета, ако већ нису у јавној својини. Све то држава Србија мора да финансира. Рашчишћавање земљишта има две компоненте – правну и физичку. Правно рашчишћавање тиче се додатних трошкова ослобађања земљишта и грађевина права својине трећих у корист државе или града Београда уз накнаду за експропријацију. Ми ћемо плаћати ту накнаду, јер експропријације без накнаде нема. Физичко рашчишћавање односи се на додатне трошкове за уклањање надземних и подземних објеката и инсталација на земљишту или површини реке, као и на накнаду штете која се притом уклањању учини. Ова одредба је у блиском сродству са рушењем ових објеката у Савамали, јер је то урађено непосредно пред истек рока за рашчишћавање земљишта", рекао је Ивошевић.

Он је додао да је Србија по уговору градско грађевинско земљиште уступила фирми "Београд на води" у закуп без накнаде, што не постоји у Закону о облигационим односима, који каже да је закуп двострано теретни уговор. "Зашто се ово лажно представља као закуп? Зато што хоће, ваљда, да читаоци овог уговора стекну привид постојања теретног, двострано обавезног уговора, а њега нема. Дакле, по Закону о облигационим односима, бесплатан закуп не постоји, али у овом уговору постоји. Он је јачи од закона, а хоће да буде јачи чак и од Устава", рекао је Ивошевић и закључио да све наведено говори да стране у уговору нису равноправне, што је у "опреци са принципом једнаких вредности узајамних давања, чиме су повређене одредбе чланова 11 и 15 Закона о облигационим односима".

ПРОФИТ ЗА СТРАНОГ ПАРТНЕРА У СВАКОМ СЛУЧАЈУ: Ксенија Радовановић се осврнула и на често цитирану одредбу уговора да страни партнер треба да уложи 150 милиона евра. "Одредбама уговора је одређено да страни партнер улаже 20 милиона евра у правом новцу, а максимално 150 милиона. Дакле, тих 20 милиона је гарантовано, а мислим да можемо да видимо да је ово остало до 150 милиона заправо профит од прикупљања капаре за продају станова. То није реална инвестиција. Такође, не морамо да чекамо толико година да видимо шта је иза овога, јер одредбе уговора говоре да, уколико се он раскине пре рока од 30 година, чак и у случају да је и партнер крив за његово раскидање, земљиште се продаје другим приватним лицима, а профит од продаје земље се дели између нас и страног партнера. Та нелогичност је записана у уговор тим речима и не морамо да чекамо да се то деси да бисмо видели да ће се то десити. Дакле, и ако је друга страна одговорна за неуспех овог пројекта, она ипак извлачи профит из њега."

Професор Ивошевић је нагласио да слобода уговарања има неку границу по нашим позитивним прописима, и да је она одређена чланом 10 Закона о облигационим односима. "Та слобода се простире до граница које представљају принудни прописи, јавни поредак и добри обичаји. Овај уговор игнорише јавни поредак, игнорише прописе који имају принудни карактер и, наравно, добре обичаје. Када је реч о меродавном праву и решавању спорова, у уговору пише да ће се водити рачуна о меродавном праву, а меродавно право је право Србије. Међутим, оно се разграђује овим уговором, и мислим да се то јасно види. Такође, уговор хоће да спорове поводом извршења овог уговора не решавају наши судови, него арбитража у Бечу. Али, ту су се мало прерачунали. Уговори се могу појавити као спорни код извршења уговора, или делимичног или непотпуног, али не и код поништаја уговора, јер, по нашем пропису, поништај уговора може да тражи јавни тужилац, и сваки грађанин, а они нису потписници овог уговора. За његов поништај није релевантна арбитража у Бечу, него национални суд, и ја мислим да је поступак већ покренут – а ако није, биће", рекао је Ивошевић.

Питање покретања поступка је прокоментарисала и проф. Јеринић, нагласивши да се – упркос свим спорним правним питањима – тренутно не води ниједан правни поступак, ни о уговору, ни о међудржавном споразуму Србије и УАЕ, нити о Лекс специјалису. "Постоји само једна иницијатива коју је Уставном суду поднела једна опозициона странка, за оцењивање уставности и законитости међудржавног споразума, али Уставни суд не мора на основу иницијативе да покрене поступак, и то није ни учинио. Могу да се воде разни поступци за утврђивање ништавости уговора, разни акти које је влада доносила могу да се оспоравају пред Управним судом, али проблем је у томе што ми као грађани већи део тих поступака не можемо да покренемо – то би могао овде више пута помињани тужилац, или правобранилац, јер су овде у питању имовински интереси Републике и Града. Пред Уставним судом постоје разне ствари које би могле да се поставе као питање, али да покрену поступак могу државни органи, сам Уставни суд, и могло би 25 посланика. За мене је интересантно питање да ли је могуће да у овој земљи не постоји 25 представника грађана који су спремни да такав предлог упуте Уставном суду, када се већ толико прича о разним правим проблемима", рекла је Јеринић.

(Време)