Ozbiljne i opasne neustavnosti

Pravna analiza Predloga zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine i Statuta AP Vojvodine

Predlog zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine i ponovo predloženi Statut nesumnjivo su protivustavni akti. Postoji nekoliko veoma važnih i veoma uočljivih protivustavnosti tih akata čijim će usvajanjem, odnosno potvrđivanjem, državno uređenje zemlje biti suštinski izmenjeno, a pravni poredak ozbiljno narušen. Reč je o odredbama kojima se AP Vojvodini daju elementi državnosti, što praktično federalizuje Republiku Srbiju, kojima se uvodi nejednakost građana i privilegovanje nacionalnih manjina i kojima se vrši otimanje imovine Republike Srbije. Razmotrimo svaki od tih vidova neustavnosti.

Državnost Vojvodine

Iako Ustav Srbije autonomne pokrajine određuje kao autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom, Predlog zakona i Statut AP Vojvodine toj pokrajini predviđaju izvesne elemente državnosti. Predlog zakona ne određuje AP Vojvodinu, ali Statut, suprotno Ustavu, vrši samoodređenje Vojvodine kao autonomne pokrajine građanki i građana.

Ovim aktima predviđa se čudno rešenje o geografskim oblastima pokrajine. Oba akta propisuju da teritoriju pokrajine čine jedinice lokalne samouprave u geografskim oblastima precizirajući da se pod geografskim oblastima razumeju Bačka, Banat i Srem. Oba akta predviđaju i da se teritorija AP Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu, a Predlog zakona precizira da je takav referendum punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine. Izloženim rešenjem o teritoriji nameću se ograničenja u pogledu određivanja koje će jedinice lokalne samouprave biti u okviru AP Vojvodine i uvodi se čudna i pravnim aktima nepoznata kategorija geografskih oblasti. Istovremeno, propušta se da se regulišu Ustavom Republike Srbije predviđene mogućnosti stvaranja novih autonomnih pokrajina, ukidanja ili spajanja postojećih pokrajina. Doista, ukoliko se želi da se zakonom i statutom reguliše teritorija AP Vojvodine, utoliko se mora bliže urediti i ustavna mogućnost da se na njenoj teritoriji obrazuju nove pokrajine, ili da se Vojvodina eventualno ukine, ili spoji sa nekom novom autonomnom pokrajinom. Takođe, predviđanjem da se teritorija AP Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu ovi akti stvaraju značajnu zabunu u pogledu eventualne izmene državnih granica koje se poklapaju sa granicama AP Vojvodine. Naime, nakon njihovog usvajanja neće biti jasno da li se državna granica, koja istovremeno predstavlja granicu AP Vojvodine, isključivo menja po postupku predviđenom za promenu Ustava kako se to propisuje u članu 8 stav 2 Ustava, ili je za njenu promenu potrebna, ili čak dovoljna saglasnost njenih građana?!

Oba akta u pojedinim odredbama, suprotno Ustavu, predviđaju da je AP Vojvodina „regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“. Ne samo da Ustav ne poznaje pojam regije, već nije jasno ni kako je moguće sa Ustavom uskladiti odredbu prema kojoj se „evropski principi i vrednosti“ neguju samo na jednom delu teritorije zemlje? Da li je to uvod u selektivnu i različitu primenu „evropskih principa i vrednosti“ koji postaju osnov stvaranja novog entiteta i njegovih nadležnosti, odnosno državnosti – ako je Vojvodina regija u kojoj se, za razliku od ostatka Srbije, tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti, nije li moguće i opravdano da takva Vojvodina bude evropska regija i samostalno sarađuje sa Evropom? Da pominjanje evropskih principa i vrednosti ima upravo takav značaj, vidljivo je već iz odredbe Predloga zakona prema kojoj Vojvodina kao regija u kojoj se neguju takvi principi i vrednosti može da bude član evropskih i svetskih udruženja regiona i da osniva predstavništva u regionima Evrope i Briselu. Dakle, Vojvodina ta prava stiče kao regija u kojoj se neguju evropski principi i vrednosti, a ne na osnovu ustavne odredbe o mogućnosti pokrajina da sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država.

Poseban primer stvaranja elemenata državnosti AP Vojvodine vidljiv je u odredbama Statuta kojima se predviđa glavni grad, odnosno Predloga zakona kojima se stvara glavni administrativni centar, kao da Beograd nije glavni administrativni centar čitave države, a time i same AP Vojvodine?! Istovetno je i sa određenjem iz Statuta da je nosilac izvršne vlasti u pokrajini Vlada AP Vojvodine koja utvrđuje i vodi politiku, kao da mogu da postoje dve vlade koje vode različite politike u istoj državi?!

Promena državnog uređenja

Iako Ustav Republike Srbije ne sadrži izričito definisanje državnog uređenja, jasno je da je Srbija unitarna država u kojoj postoje dve autonomne pokrajine. Međutim, Predlog zakona i statut sadrže izvesne odredbe koje vode zaključku da bi njihovo usvajanje značilo federalizaciju zemlje.

Najpre, Predlog zakona i Statut utvrđuju nadležnosti AP Vojvodine i u onim oblastima društvenog života u kojima pokrajine prema Ustavu RS ne mogu da budu nadležne. Naime, član 183 stav 2 Ustava RS jasno predviđa da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima koje su u tom članu Ustava precizno navedene. Ukoliko se pažljivije sagledaju Predlog zakona i statut, utoliko može jasno da se uoči da ti akti predviđaju da AP Vojvodina ima nadležnosti, odnosno obavlja poslove, i to ne kao poverene već kao izvorne poslove, i u oblastima regionalnog razvoja, izgradnje objekata, nauke i tehnološkog razvoja, zapošljavanja, privrede i privatizacije, rudarstva i energetike, lokalne samouprave, kao i nadležnosti u drugim oblastima koje Ustav ne predviđa kao oblasti u kojima pokrajina može da ima nadležnosti! Štaviše, pojedine nadležnosti svojstvene su samo konstitutivnim jedinicama u složenim državama, kao što je npr. davanje mišljenja o promeni Ustava koje se odnose na položaj, prava i dužnosti AP Vojvodine.

Da bi usvajanjem Predloga zakona i Statuta došlo do promene karaktera državnog uređenja, jasno je i na osnovu odredbi tih akata kojima se predviđa preuzimanje državnih funkcija, kao što je preuzimanje izvršne funkcije Republike i zalaženje u sudsku funkciju. Naime, oba akta predviđaju da, ukoliko nadležni organ Republike Srbije ne donese propis za izvršavanje zakona u roku utvrđenom zakonom, AP Vojvodina može da svojim aktom privremeno uredi izvršavanje republičkog zakona na teritoriji AP Vojvodine. Budući da „nadležni organ Republike Srbije“ koji treba da donese propis za izvršavanje zakona može da bude i Vlada Republike Srbije koja ima generalno ustavno ovlašćenje za donošenje uredbi za izvršavanje zakona, jasno je da će nakon usvajanja ovakvog predloga pokrajinski organi protivustavno moći da zalaze u nadležnost Vlade Republike Srbije i donose akte za izvršavanje zakona iz njene nadležnosti svaki put kada ona prekorači rok za donošenje opšteg akta za izvršavanje zakona. Usvajanjem ovih akata pokrajina će moći da predlaže mrežu sudova na teritoriji pokrajine.

Predlog zakona i Statut regulišu međusobne odnose između pokrajinskih i republičkih organa i sadrže rešenje o obrazovanju Stalne mešovite komisije koju na inicijativu izvršnog organa AP Vojvodine formira Vlada radi zakonitog obavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine. Takvo uređenje predstavlja grubu i nelogičnu izmenu važećih rešenja u pogledu nadzora nad ustavnošću i zakonitošću pokrajinskih akata i rada pokrajinskih organa. Predlog zakona menja koncept nadzora hijerarhijski više centralne vlasti nad obavljanjem izvornih i poverenih poslova pokrajine i svodi ga na saradnju i usaglašavanje kroz stalnu mešovitu komisiju. Nije teško pretpostaviti da, ukoliko se usvoje ovakvi akti, od nadzora kao autoritativne aktivnosti centralnih vlasti neće ostati ništa.

Razaranje građanske ustavnosti

Ustav Republiku Srbiju određuje kao državu srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive. Osnov građanske ustavnosti je ustavna odredba prema kojoj su građani nosioci suverenosti koju vrše referendumom, narodnom incijativom i preko svojih, slobodno izabranih predstavnika. Pred Ustavom i zakonom su svi jednaki, ali se pripadnicima nacionalnih manjina Ustavom jemče dodatna prava radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti.

Iako Ustav Srbije utvrđuje da su građani Srbije nosioci suverenosti i da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, Predlog zakona i Statut AP Vojvodine menjaju osnove građanske ustavnosti i suverenizuju „građane“AP Vojvodine. Preambula Statuta govori o pravu građana i građanki Vojvodine na ostvarivanje, negovanje i zaštitu autonomije, dok se u normativnom delu kao nosioci prava na pokrajinsku autonomiju određuju „građani“ AP Vojvodine. Dakle, umesto Ustavom garantovanog prava građana Srbije na pokrajinsku autonomiju, Statut, predviđajući da su nosioci prava na pokrajinsku autonomiju „građani“ AP Vojvodine, onemogućava da građani Srbije iz AP Vojvodine ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju u nekoj drugoj, možda novoosnovanoj, autonomnoj pokrajini. Kolika je želja tvoraca Statuta da suverenizuju „građane“» AP Vojvodine, vidljivo je i iz odredbe prema kojoj „građani“ AP Vojvodine „svoje“ pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno, narodnom incijativom ili referendumom i putem „svojih“ slobodno izabranih predstavnika. Referendumom, narodnom incijativom i preko slobodno izabranih predstavnika građani, prema članu 2 stav 1 Ustava vrše suverenost, a ne pravo na pokrajinsku autonomiju. Takvom odredbom Statuta, dakle podzakonskog akta, pravo građana na pokrajinsku autonomiju zamenjuje suverenost građana.

Poseban vid razaranja građanske ustavnosti vrši se odredbama oba akta kojima se predviđa da će se pokrajina starati o unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova, odnosno da će utvrđivati politiku jednakih mogućnosti i donositi mere za podsticanje ravnopravnosti polova. Takvim odredbama stvara se osnov za različiti položaj muškaraca i žena u AP Vojvodini i u ostatku Srbije, a time i nejednakost građana. Da usvajanjem Predloga zakona i Statuta može da dođe do nejednakosti građana, još je izraženije ako se imaju u vidu odredbe Predloga zakona i Statuta kojima se predviđa da će pokrajina obezbediti dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite za pojedine kategorije subjekata, odnosno u pojedinim oblastima društvenog života. Reč je o pravima u oblasti socijalne zaštite, posebnoj zaštiti majke i deteta i višem stepenu zaštite prava pripadnika nacionalnih zajednica.

Posebno značajno odstupanje od građanske ustavnosti oličeno je u započinjanju stvaranja konstitutivnosti nacionalnih manjina na nivou AP Vojvodine. U tome prednjači Statut posredstvom protivustavnih odredbi kojima se nacionalne manjine preimenuju u nacionalne zajednice, zamenom ustavnog statutarnim garantovanjem ravnopravnosti nacionalnih zajednica, garantovanjem „oblika“ autonomije nacionalnih zajednica bez utvrđivanja prirode i svrhe takve „autonomije“. Da se na nivou AP Vojvodine uvodi princip konstitutivnosti nacionalnih zajednica, naročito je jasno na osnovu dva statutarna rešenja koja zavređuju posebnu pažnju. Statut naime predviđa da se u svim pokrajinskim organima i organizacijama obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih zajednica, a u Skupštini pokrajine se uvodi i Savet nacionalnih zajednica čije se mišljenje obavezno pribavlja pri rešavanju pitanja koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica. Na osnovu izloženih rešenja, nije teško utvrditi da se, polazeći od konstitutivnosti nacionalnih zajednica, zapravo uvodi prikrivena dvodomnost pokrajinske skupštine u kojoj će Savet nacionalnih zajednica praktično imati pravo veta na donošenje svih odluka. Naime, budući da je mišljenje Saveta neophodno pri rešavanju pitanja koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica i imajući u vidu da se širokim tumačenjem zapravo svako pitanje može odrediti kao pitanje koje je posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica, jasno je da će Savet nacionalnih zajednica uskraćivanjem svog mišljenja moći da blokira donošenje svake odluke u Skupštini.

Otimanje republičke imovine

Ustav Srbije predviđa da su prirodna bogatstva, dobra za koja je zakonom utvrđeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Srbije u državnoj svojini, a da se pokrajinska imovina, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju zakonom. Međutim, Predlog zakona i Statut sadrže rešenja kojim se, protivno Ustavu, budućem zakonodavnom regulisanju pitanja pokrajinske imovine određuju izvesne margine slobode posredstvom odredbe prema kojoj su u svojini AP Vojvodine, kao obliku javne svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine i ustanove čiji je ona osnivač, kao i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina. Usvajanje takvih odredbi označilo bi nesmetanu otimačinu imovine Republike koju koriste pokrajinski organi i ustanove čiji je ona osnivač. Štaviše, samim Predlogom zakona predviđaju se pojedina rešenja koja omogućavaju prenos postojeće republičke imovine u pokrajinsku svojinu, npr. Predlog zakona predviđa da AP Vojvodina, preko svojih organa, osniva javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška gora i da danom početka rada to preduzeće preuzima prava, obaveze, zaposlene i sredstva Javnog preduzeća „Nacionalni park Fruška gora” sa sedištem u Sremskoj Kamenici, kao i da organi AP Vojvodine preuzimaju odgovarajuću opremu i predmete područnih jedinica ministarstava na teritoriji AP Vojvodine, što znači da bi se sva imovina i sredstva Javnog preduzeća „Fruška gora“, odnosno sva oprema i predmeti područnih jedinica ministarstava na teritoriji AP Vojvodine preveli u pokrajinsku svojinu!

Zaključak

Ozbiljne su i opasne neustavnosti sadržane u Predlogu zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine i u Statutu. Ukoliko se ti akti budu usvojili, odnosno potvrdili u Narodnoj skupštini Republike Srbije, utoliko će započeti još jedna od etapa, nažalost dobro znanog, procesa dezintegracije. Na taj način, prenos nadležnosti i potvrđivanje Statuta AP Vojvodine neće biti u funkciji evropskih integracija, kako se ovih dana javnost obmanjuje, već će postati problem koji će po svom karakteru biti bliži dezintegrativnim istorijskim procesima koji su obeležili kraj 20. i početak 21. veka na Balkanu. Štaviše, ukoliko se ovi akti usvoje, utoliko će se pred sve nas koji još uvek činimo jednu društvenu zajednicu, ali i u svetu, postaviti ozbiljno pitanje koliko smo kadri da očuvamo i izgradimo i da li uopšte zavređujemo da živimo u državi kao institucionalnom okviru koji obeležava ljudsku civilizaciju? Zato odluka koja je pred narodnim poslanicima, ali i pred predsednikom Republike i eventualno Ustavnim sudom, ukoliko poslanici popuste pred svojim stranačkim interesima, svojim značajem prevazilazi njihove živote i vreme u kojem će ih provesti.