Jedan drugačiji pogled iz "pravničkog ugla"

Odluka predsednika Skupštine grada Beograda iz prethodnog saziva izazvala je oprečne reakcije u javnosti, od kojih su neke očigledno rezultat nepoznavanja sistema lokalne samouprave, dok druge imaju jasnu političku pozadinu. Ne želim da dajem bilo kakav vrednosni sud o odluci v.d. gradonačelnika Beograda, niti je ovaj tekst pravna analiza te odluke gospodina Alimpića (čiji je prvi izbor na tu funkciju bio ukinut po nalogu Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu), već želim da kažem nekoliko reči u odbranu zakona čiji sam bio predlagač u ime Vlade, zakona koji su, kako sada stvari stoje, krivi mnogim manje ili više kompetentnim komentatorima, uključujući i aktere novonastale situacije na obe strane.

Svoj stav ću izneti kroz komentar članka direktora Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo Zorana Balinovca, pod naslovom “Konstituisanje Skupštine Beograda – pogled iz pravničkog ugla”, koji je objavljen na sajtu NSPM (preneto u Politici 03.06.). Uz svo poštovanje nespornog pravničkog umeća autora, moram da kažem da me je pomenuti tekst razočarao, jer je naslov obećavao mnogo više nego što je dala politički determinisana sadržina.

U uvodu članka gospodin Balinovac korektno navodi odredbe zakona koje su od značaja za ovu pravnu (političku) stvar. Tako, autor najpre navodi da se smatra da je skupstina konstituisana kada se izaberu predsednik skupštine i postavi sekretar skupštine.

Od dobrog poznavaoca pozitivnih, ali i ranijih propisa koji su regulisali ovu materiju, kako na lokalnom tako i na republičkom nivou, očekivao sam da ukaže na preciznost i nespornu prednost datog rešenja u odnosu na ranija koja su regulisala konstituisanje lokalnih skupština ili na (ne)postojeća rešenja kojima se regulise konstituisanje Narodne skupštine. Naime, ovim se prvi put jasno ukazuje da konstituisanje znači i brzo artikulisanje većinske volje kroz izbor organa i osposobljenost skupštine da nastavi sa radom, a takođe se daje i rešenje ukoliko predsednik iz prethodnog saziva ne zakaže sednicu u zakonskom roku, (“Konstitutivnom sednicom predsedava najstariji odbornik, koji je ovlašćen i da sazove konstitutivnu sednicu, ako to u zakonskom roku ne učini predsednik skupštine iz prethodnog saziva” - član 56. stav 4.), što nije bio slučaj sa prethodnim zakonima, niti je rešeno kada je u pitanju konstituisanje republičkog parlamenta. Pored toga, član 56. Zakona o lokalnim izborima, za razliku od člana 53. Zakona o lokalnim izborima iz 2002. godine, uređuje i način potvrđivanja mandata, učesnike u potvrđivanju mandata, i na kraju obezbeđuje sudsku zaštitu protiv odluke donete u vezi sa potvrđivanjem mandata. Ako se pogleda zakon iz 2002. godine, jasno je da on o tome nije imao odgovarajuće odredbe, a Zakon o izboru narodnih poslanika o tome i ne govori!

Drugi deo teksta, naslovljen “Kritika izloženih gledista”, počinje očigledno politički motivisanom konstatacijom da odredba člana 56. stav 3. Zakona o lokalnim izborima nije jasna. Citiraću je: “Konstitutivnu sednicu skupštine grada saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora”. Zaista ne razumem šta ovde može da izaziva bilo kakvu polemiku! Ili autor teksta možda misli da je bila bolja odredba člana 53. Zakona o lokalnim izborima iz 2002. godine, koja je na sledeći način regulisala pitanje konstituisanja: “Skupština jedinice lokalne samouprave konstituise se u roku od 20 dana od dana izbora odbornika”. To je po mom mišljenju nejasna odredba, jer je nemoguće zaključiti ko saziva tu sednicu, koji je to dan izbora odbornika, ko predsedava sednicom itd.

Jedina zabuna može nastati ako se nastavi sa čitanjem teksta gospodina Balinovca. Citiram: “Tumačenje po kome konstitutivna sednica skupštine grada mora da se održi u roku od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora nesumnjivo najviše odgovara načelu da je “državna vlasi ograničena pravom građana na ... lokalnu samoupravu”(član 12. stav 1. Ustava) i ostvarivanju Ustavom zajemčenog aktivnog i pasivnog biračkog prava”. Zaista ne razumem potrebu da se u tumačenju krajnje jasne odredbe zakona ide tako daleko pa se u pomoć pozivaju odredbe sadržane u osnovnim načelima Ustava. Jednako značajno bi zvučalo i da se gospodin Balinovac pozvao na član 2. Ustava, možda čak i značajnije i zvučnije, s obzirom na to da u članu 2. ima više reči i slova nego u članu 12. Ustava.

Dakle, da ne bi bilo zabune, ukoliko neko i ima potrebu da tumači odredbu člana 56. stav 3. Zakona o lokalnim izborima dovoljno je da napravi razliku između pojmova „sazvati“ i „održati“, a u tome mu može pomoći i da pogleda odredbe koje se odnose na sazivanje i održavanje skupštine jedinice lokalne samouprave (npr. član 34. Zakona o lokalnoj samoupravi).

Dalje, gospodin Balinovac postavlja pitanje: “Zaista, šta po tom tumačenju sprečava predsednika skupštine grada iz prethodnog saziva da sednicu koja je sazvana za 14. jul 2008.g. odlozi za 21. juli 2008.g., jednom rečju, da tako “namesti” konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština duzna da se konstituiše”. Da je gospodin Balinovac pažljivije pročitao Zakon o glavnom gradu, jasno bi video da takav način odlaganja sednice sprečava član 14. stav 4. Zakona: “Predsednik skupštine grada može odložiti sednicu koju je sazvao samo u slučaju kada ne postoji kvorum potreban za rad, a u drugim slučajevima o odlaganju sednice odlučuje Skupština.”

Naravno, dalja zlonamerna pitanja bi mogla biti i šta bi bilo ako bi predsednik skupštne iz prethodnog saziva zakazao konstitutivnu sednicu tako da usled opstrukcije zaista može doći do prekoračenja roka. Moj bi odgovor mogao biti i sledeći: desilo bi se isto što bi se desilo i da je sadašnja odlazeća vlada izabrana 2 minuta nakon ponoći kada je istekao rok za njen izbor, a bilo je apsolutno moguće da se to desi.

Međutim, posebno ističem da bi bilo pogrešno poistovećivati ove dve situacije, mada ima određenih sličnosti. Posledica nekonstituisanja skupštine jedinice lokalne samouprave je utvrđena članom 87. Zakona o lokalnoj samoupravi i za nju je potrebna odluka Vlade. Naime, kao i u slučaju raspustanja jedinice lokalne samouprave i imenovanja privremenog organa, ratio legis člana 87. jeste da se obezbedi pravo građana na lokalnu samoupravu i da se novim izborima omogući konstituisanje lokalnih organa vlasti zbog nemogućnosti izabranih odbornika da obezbede ostvarivanje prava na lokalnu samoupravu. Očigledno je da bi imenovanje privremenog organa u jedinici lokalne samouprave samo zato sto je konstitutivna sednica, koja je zakazana i započeta u zakonskom roku, trajala minut, sat ili dan duže nakon isteka roka od dva meseca bilo suprotno i duhu Zakona i Ustavom utvrđenom pravu građana na lokalnu samoupravu, jer bi odluka Vlade de facto značila raspuštanje tek konstituisane skupštine jedinice lokalne samouprave u cilju konstituisanja skupštine jedinice lokalne samouprave!

Na ovome mestu bih želeo i da istaknem da je način na koji je ustanovljen rok od dva meseca za konstituisanje skupštine uobičajen u našoj pravnoj praksi (član 114. Zakona lokalnoj samoupravi iz 2002. koji se inače poziva na rok od 60 dana, iako Zakon o lokalnim izborima iz 2002. predviđa rok od 20 dana ili član 109. stav 3. Ustava kojim je na isti način utvrđen rok za izbor Vlade).

Dalje, gospodin Balinovac u prilog svoje tvrdnje o lošem zakonskom rešenju navodi i to da je moguće uputiti žalbu okružnom sudu na odluku o potvrđivanju mandata u roku od 48 sati od odluke skupštine. U pitanju je takođe jedno novo i veoma dobro rešenje, jer je uvedeno i to da mandati uživaju sudsku zaštitu, i to ne samo prilikom potvrđivanja, već za sve vreme trajanja mandata. Podsećanja radi, do sada je u slučaju spora o mandatima (blanko ostavke, itd.), mišljenje davalo Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, koje, pak, shodno čl. 80. Zakona o državnoj upravi nije obavezujuće?! Drugim rečima, nismo imali odgovor za slučaj da dođe do spora u vezi sa mandatima.

No, da se vratim primedbi da je, eto, moguće i da žalba protiv odluke o potvrđivanju mandata koja se izjavljuje u roku od 48 sati utiče da se skupština ne konstituiše. Naravno, ova žalba nema i ne može imati takvo dejstvo, jer ukoliko bismo to prihvatili, kad je u pitanju republički parlament, situacija bi bila potpuno bezizgledna u pogledu mogućnosti da se ispoštuje rok iz člana 101. stav 2. Ustava, kao i da se brzo izabere Vlada. Evo jednog primera. Predsednik parlamenta zakaže konstitutivnu sednicu Narodne skupštine tako da se ona održi 5 dana pre roka za konstituisanje. Potvrdi se mandat za 2/3 narodnih poslanika i time prestane mandat prethodnom sazivu narodne skupštine. Međutim, nakon 14 dana ovlašćeno lice izjavi žalbu Ustavnom sudu za polovinu od potvrđenih mandata. Ustavni sud sprovede postupak u skladu sa Zakonom o ustavnom sudu, što znači da odluku donosi u roku od 72 sata. Dakle 17 dana od konstituisanja Narodne skupštine.

Da li će narodna skupština zastati sa radom do isteka roka za žalbu, ili, što je još bolje pitanje, šta se dešava ukoliko Ustavni sud usvoji žalbu? Ko su tada narodni poslanici, postoji li uopšte saziv Narodne skupštine, šta je sa odlukama tog saziva narodne skupštine, sa eventualnim izborom Vlade itd?

Međutim, ovde je još važnije da gospodin Balinovac opet kritikuje jedno zakonsko rešenje, a da zakon nije pažljivo pročitao. Naime, gospodin Balinovac kaže: “Protiv odluke donete u vezi sa potvrđivanjem mandata odbornika može se izjaviti žalba nadležnom okružnom sudu u roku od 48 časova od dana donošenja odluke skupštine, pri čemu se ne određuje u kom roku je okružni sud dužan da odluči po žalbi”. U fusnoti se gospodin Balinovac pita: “Da li će okružni sudovi prihvatiti analogiju sa rokovima iz zakona o ustavnom sudu i ustava?”

Jasno je da ovde nema mesta analogiji. Razlog za to je taj što je i ovo pitanje regulisano, a rokovi su inače mnogo kraći od onih u Zakonu o ustavnom sudu i Ustavu. Naime, odredbom člana 31. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je da odbornik ima pravo na zaštitu mandata, uključujući i sudsku zaštitu, koja se ostvaruje shodnom primenom zakona kojim se uređuje zaštita izbornog prava u izbornom postupku. Zakon o lokalnim izborima regulišući postupak zaštite izbornog prava u članu 54. stav 4. predviđa da će se odluka po žalbi doneti najkasnije u roku od 48 časova od dana prijema žalbe.

Dakle, gospodin Balinovac tvrdi da Zakon o lokalnim izborima ima neke pravne praznine. Moguće je da je to tačno, ne postoji savršen zakon (posebno zakon koji je donet u specifičnim okolnostima, o čemu sam pisao u Prikazu zakona koji je objavio Službeni glasnik), ali gospodin Balinovac na te praznine nije ukazao u svom „pogledu iz pravničkog ugla“.

Na kraju gospodin Balinovac vrši neverovatnu analogiju i izvodi još neverovatniji zaključak: “Konstituitvna sednica skupštine Beograda održava se narednog dana od dana kada skupština Beograda primi izveštaj o sprovedenim izborima za gradske odobornike”. Ovo se zasniva na odredbi člana 4. Poslovnika Narodne skupštine koji glasi: ”Prvu sednicu Narodne skupštine, posle završenih opštih izbora, saziva predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva, narednog dana od dana podnošenja izveštaja Republičke izborne komisije o sprovedenim izborima”.

Dakle, prema tumačenju gospodina Balinovca, u roku od 24 časa predsednik skupštine iz prethodnog saziva prima izveštaj od izborne komisije, saziva sednicu, o tome pismeno obaveštava odbornike i oni dolaze i održavaju konstitutivnu sednicu, odnosno potvrdjuju mandate, biraju predsednika i postavljaju sekretara. Očigledno nemoguće.

Posebno pitanje je zašto gospodin Balinovac nudi nesporno lošije rešenje za početak računanja roka za sazivanje konstitutivne sednice. Naime, on smatra da je loše rešenje iz Zakona o lokalnim izborima kojim se početak ovog roka vezuje za objavljivanje rezultata izbora. Tvrdi da je bolje ono koje je predviđeno poslovnikom Narodne skupštne i koje se vezuje za dostavljanje izveštaja RIK-a. Medjutim, Zakon o izboru narodnih poslanika, kao ni drugi zakoni, ne utvrđuje rok u kome RIK treba da izradi i dostavi taj izveštaj. U praksi, te rokove, utvrđuje sama izborna komisija donošenjem rokovnika. Postavlja se pitanje koliko je stvarno efikasno rešenje koje nudi gospodin Balinovac i za lokalne izbore, imajući u vidu da se u tom slučaju početak roka vezuje za nastanak jednog događaja koji zavisi od volje izborne komisije.

Život je uvek inventivniji od zakonodavca, politička praksa u mladim demokratijama neujednačena, a običaji neutemeljeni. Zakoni ne mogu obuhvatiti sve moguće situacije, pa makar imali i po nekoliko hiljada članova. Zlonamerno možemo napadati svaki zakon, ali važeći zakoni iz oblasti lokalne samouprave daju najmanje razloga za to od svih koji su do sada regulisali ovu materiju. S druge strane, činjenica da život nosi nove situacije i događaje nameće potrebu da se pravne norme tumače i primenju u duhu zakona. Za sve to je iznad svega vazna bona fides.

(autor je ministar za državnu upravu i lokalnu samoupravu vlade Republike Srbije)