Ustavne promene u BiH u novoj godini – (ne)moguća misija

Krajem 2007. godine međunarodni staratelji u BiH i nacionalne političke elite Srba, Bošnjaka i Hrvata postavili su cilj da u novoj 2008. godini dođu do dogovora o promenama «dejtonskog» Ustava BiH, iako niko među njima ne veruje da bi tokom ove godine mogli da se dogovore o temeljnom ustavnom preuređenju BiH. Ima više razloga za tu vrstu neverice, a neki od njih mogli bi biti ključni za (ne)uspeh političkih pregovora. Ti razlozi nisu samo unutrašnji, nego se, dakako, tiču i rešavanja «kosovskog pitanja». Pre i posle svega, u BiH se ništa ne može dogoditi bez snažnog međunarodnog uticaja oličenog u Kancelariji visokog predstavnika (OHR), pa će od tog uticaja itekako zavisiti do koje mere će se u ovoj godini ići u ustavne promene, odnosno dokle će se stići.

Novi-stari amandmani?

Visoki predstavnik u BiH Miroslav Lajčak zagonetno kaže da je «jasno da bi krajem 2008. godine BiH po pitanju Ustava trebalo da bude drugačija nego što je danas»(1). «Meni je stalo do toga da BiH ima Ustav koji omogućava da se uspešno bori sa izazovima evropskih intergracija(...) Bolje je doneti i amandmane nego ništa», - tako Lajčak objašnjava briselski prag očekivanja od domaćih aktera. No, o tome šta se sve konkretno očekuje za sada niko ne govori, ili, pak, ne želi da kaže, a sami zahtevi EU postavljaju su u prilično širokim formulacijama(2).

Ima, međutim, ozbiljnih naznaka koje ukazuju do koje mere će Lajčak insistirati na novim ustavnim amandmanima. Naime, neki od nacrta zakona iz oblasti poljoprivrede ukazuju da je na putu osnivanje zajedničkog ministarstva za poljoprivredu BiH, tim pre što se potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju - koje se očekuje za mesec-dva - otvara proces usaglašavanja propisa EU i BiH, a najobimnije poglavlje tog procesa odnosi se na poljoprivredu. Uostalom, ustavnim amandmanima na kojima je rađeno pre skoro dve godine, bilo je predviđeno osnivanje ne samo tog, već i ministarstva za nauku i tehonologiju BiH. A donošenje tih i ostalih amandmana obrazlagano je upravo potrebama «približavanja evropskim integracijama».

Donošenje amandmana sličnih amandmanima koji su propali u Parlamentarnoj skupštini BiH u aprilu 2006. godine sada bi moglo da dođe ponovo na dnevni red, ukoliko se ispostavi - a hoće - da politički Srbi, Bošnjaci i Hrvati ne mogu da se dogovore o promenama koje bi dovele do još veće centralizacije BiH od one predviđene starim tzv. «aprilskim paketom». No, kad i neki novi modifikovani «aprilski paket» dođe pred političare, Lajčaku opet neće biti lako da obezbedi podršku svih aktera za izglasavanje amandmana u parlamentu. Naime, Haris Silajdžić bi se našao u situaciji da svojim biračima objašnjava zašto sada prihvata nešto što je odbio aprila 2006. godine, na čemu je i stekao najveći deo političkog kapitala među biračima. Samom Silajdžiću neće biti teško da bez mnogo gunđanja pristane na nove-stare amandmane, ali taj bošnjački lider - suočen sa vrlo verovatnom mogućnosti da od strane ostalih bošnjačkih partija(SDA, SDP BiH) bude prokazan u najmanju ruku kao licemer - moraće da uloži dosta truda da objasni svojim dosadašnjim i potencijalnim biračima zašto je sada dobro za Bošnjake da prihvate amandmane kojima se «legalizuje genocidna RS», a pre dve godine je predstavljalo «izdaju BiH». Naravno, Silajdžić će objašnjenje moći da pronađe u naknadnim događajima - «nepravednoj» presudi Međunarodnog suda pravde u sporu po tužbi BiH protiv Srbije i parafiranju SAA BiH i EU i - tako bi se taj «nesporazum» mogao rešiti. Sa ostalim političkim akterima među Bošnjacima i Hrvatima Lajčak ne bi trebalo da ima većih problema, pa ni sa Miloradom Dodikom i Mladenom Ivanićem među Srbima. Svi oni zajedno imaju dovoljno poslanika za neophodnu dvotrećinsku podršku ustavnim amandmanima u Parlamentarnoj skupštini BiH.

Do nevolje bi, pak, moglo da dođe ukoliko se u ponuđenim amandmanima ode korak dalje u centralizaciji u odnosu na amandmane iz aprila 2006. godine. Primera radi, prema tada usaglašenom predlogu za osnivanje ministarstva poljoprivrede BiH, bilo je, zapravo, predviđeno da primarni cilj tog ministarstva bude međunarodna saradnja, odnosno kontakt sa Briselom; samo ministarstvo je zamišljeno više kao institucija koja putem nekoliko svojih agencija koordiniše rad entitetskih ministarstava poljoprivrede i usaglašava strateške pravce razvoja koje zacrtaju u entitetima. To je bio nivo funkcionisanja s kojima su podjednako bili (ne)zadovoljni i Srbi i Bošnjaci, odnosno mera postignutog kompromisa između srpskog autonomizma i bošnjačkog centralizma zarad «evropske budućnosti» svih u BiH.

Ovaj primer ukazuje koliko promene - koje nekima možda izgledaju kao puke nijanse - u BiH predstavljaju ključne tačke na kojima se gradi ili raspada politički dogovor. Ukoliko u Briselu pre shvate da je u BiH moguća jedino izgradnja takvih «centralnih institucija» koje su najnužnije za komunikaciju sa EU, utoliko pre će u BiH doći do onoga što se u Briselu često naziva «reintegracijom», a u RS neće biti previše opiranja takvoj težnji. Dakako, važi i obrnuto, što se do sada najviše i iskušavalo u BiH: ukoliko iz Brisela, preko Lajčaka ili bilo kog drugog, budu ispostavljeni zahtevi za stvaranje predominatnih «centralnih institucija», onda će se na politički pristanak RS u najmanju ruku čekati duže nego što se računa, s tim da više neće biti izvesno da li će ga uopšte i biti. I, naravno, valja računati na smanjenje «evroentuzijazma» među Srbima u RS, koje se još uvek održava na dosta visokom nivou, no samo pod uslovom da iz predstojeće «reintegracije» BiH entitetske institucije izađu što manje okrnjene(3). Uopšte, od ovakvih na-prvi-pogled-nijansi zavisiće hoće li u BiH u 2008. godini moći da dođe i do izglasavanja ustavnih amandmana koji će neodoljivo podsećati na amandmane koji su propali dve godine ranije ili će i «novi» amandmani - ukoliko budu više centralistički obojeni - propasti ne manje «slavno» kao ondašnji.

Zašto je nemoguće donošenja novog ustava u 2008. godini?

Ako, dakle, uzmemo u obzir sve što se na ovom planu događalo unazad dve godine, mogli bi komotno da zaključimo da BiH u 2008. godini sasvim sigurno neće dobiti novi ustav, ma kako i koliko se o tome bude pričalo. Valja, najpre, podsetiti da je ova godina u BiH izborna - u oktobru su lokalni izbori - i, samim tim, nepovoljna za postizanje dogovora o krupnim pitanjima, a pogotovo ne o najkrupnijem kao što je ustav.

Ključni problem ostaju, dakako, oprečne koncepcije ustavnog preuređenja: dok Srbi i Hrvati zagovaraju federalizaciju zemlje, Bošnjaci tvrde da je to drugo ime za podelu BiH, snažno zagovarajući centralizovanu državu sa slabim regionima, što je, opet, za Srbe i Hrvate drugo ime za stvaranje unitarne države.

Ipak, u poslednje vreme primećuju se neke nijanse koje upućuju da do nekog političkog približavanja u budućnosti u nekim praktičnim rešenjima, ipak, može doći, ali najpre među bošnjačkim i hrvatskim političarima. Tako vođa SDA Sulejman Tihić primećuje kako «nije važan naziv srednje razine vlasti, već njegov sadržaj». «Principijelno smo protiv federalizacije, mi smo za regionalizaciju, ali važan je ustavni sadržaj, odnosno šta su nadležnosti te srednje razine vlasti, nego naziv. Slažem se da središnja razina treba imati izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast, a da državna razina ima svoje nadležnosti. Može biti četiri do sedam regija», izjavio je nedavno Tihić(4). U ovom delu možemo primetiti neke bitne razlike u odnosu na stavove Harisa Silajdžića čiji predlog ne dopušta da «regije» imaju išta više od sopstvenih ekonomskih interesa.

Dalje, primetno je i Tihićevo približavanje predlogu HDZ-a BiH o uspostavljanju «Sarajevo distrikta», ali ne kao četvrte federalne jedinice u BiH - kako predviđa ta hrvatska partija - nego kao pete regije. I, naravno, u Tihićevoj razradi ideje - koju HDZ BiH nije elaborisao - ta regija stvorila bi se nauštrb teritorije Republike Srpske.

«Sarajevo bi bilo glavni grad s deset predratnih opština s područja FBiH i RS, odnosno Sarajevska regija koja bi se prostirala do Drine» - tako glasi Tihićeva ponuda.

HDZ BiH nije komenarisao ovaj Tihićev «ustupak» - prosto zato što ne ide kontra i nauštrb njihovog predloga - dok su Srbi glasno ponovili da oni ne pristaju na federalizaciju nauštrb teritorije RS. I na tome se završilo. Za sada, naravno, jer Tihićev «probni balon» jasno ukazuje da će «Sarajevo distrikt»/«Sarajevska regija» biti tačka slaganja najvećeg dela političkih Bošnjaka i Hrvata, ma šta o tome mislili Srbi koji se zalažu za federalizaciju. Prosto, Hrvati i deo Bošnjaka ovu opciju uvode u igru i uopšte neće biti čudno ako u budućnosti Srbi - pred tom zajedničkom bošnjačko-hrvatskom ponudom uz malu pomoć njihovih prijatelja sa strane - budu stavljeni pred svršen čin. Pitanje je - i to ne malo, a može se ispostaviti kao ključno - šta će se Srbima nuditi zauzvrat. Izvesno je da ponuda neće sadržavati ništa od onoga što Srbi već nemaju, ali bi se - kao u nekim ranijim prilikama - mogla predstaviti kao bolja od nečega što bi, pod pritiscima, mogli izgubiti.

Ipak, ključni akter od kojeg će zavisiti dokle će se u ustavnim promenama u BiH doći i kada - ostaje Haris Silajdžić. Vodeći bošnjački političar do sada je pristajao na milimetarska odstupanja od svojih stavova samo pod snažnim pritiscima stranaca i u poslednjim minutima pred istek političkih razgovora, trudeći se da iskoristi gotovo svaku situaciju ne bi li političke razgovore preokrenuo u svoj korist. Nakon što mu je propala šansa sa presudom Međunarodnog suda pravde, Silajdžić se sada sasvim okrenuo korišćenju «kosovskog čvora» za (ne)rešavanje unutrašnjih pitanja u BiH.

Zvuči više nego neverovatno, gotovo cinično prema Srbima, a izazivački prema strancima - ali, Silajdžić, praktično, priznaje da koristi «kosovsko pitanje» za opstrukciju političkih pregovora o ustavnim promenama u BiH. »Neće biti razgovora o supstanci novog Ustava BiH do rešenja statusa Kosova. Tvrdnja da Kosovo ne utiče na suštinu i tok reformi u BiH predstavlja ili otvorenu obmanu ili zarivanje glave u pesak. S obzirom da je Kosovo glavni proritet međunarodne zajednice, to znatno limitira njenu volju za uspostavljanje funkcionalnog ustavnog uređenja u BiH. Šta više, pojedini krugovi upravo se rukovode strategijom da bi rešenja u BiH koja bi umnogome zadovoljila RS, a time i Srbiju, znatno olakšala rešavanje kosovskog prioriteta» - tako rezonuje Silajdžić(5).

Biće, dakle, interesantno posmatrati na koji će način Lajčak i ostali međunarodni staratelji BiH iz Brisela reagovati na Silajdžićeve opstrukcije povezane sa «kosovskim pitanjem», tim pre što su Srbima u RS u više navrata oštro pripretili da svoj slučaj nikako ne smeju da vezuju za «kosovski slučaj». No, ukoliko se prećutno dopusti Silajdžiću da ometa «evropsku budućnost» BiH vezujući je za ishod tog slučaja, onda Srbima neće biti teško da zaključe da kada stranci govore da «Kosovo ne sme da utiče na BiH» - misle, zapravo, samo na to da Srbi u RS ne smeju da se na bilo koji način pozivaju na taj slučaj, a da svi drugi mogu. Na stranu što je Silajdžićeva računica pogrešna: niti bi vlasti u Srbiji lakše pristale na nezavisnost Kosova i Metohije u «zamenu» za očuvanje RS - to očuvanje, sa ili bez Srbije, Srbi u RS doživljavaju prosto kao svoj prirodni zadatak - niti bi u RS neko poverovao da im je dugoročna budućnost garantovana iz Brisela kad bi u Beogradu nekim čudom pristali na secesiju Kosmeta.

Miroslav Lajčak se, međutim, uopšte ne osvrće na ovakve Silajdžićeve stavove, dok, s druge strane, pokazuje da namerava i formalno da spreči zagovornike federalizacije BiH da u ustavne amandmane unesu bilo kakve pretpostavke o izdvajanju federalnih jedinica iz zajedničke države. Osvrćući se na načelne predloge o federalizaciji BiH, on najpre primećuje da «tu nedostaje definicija federalizacije»(6). »Tu svako gleda na svoj način i ima sumnje da je federalizacija, u stvari, skrivena forma pripreme za otcepljenje, što ne bi bilo prihvatljivo. Drugo što ne bi bilo prihvatljivo pod konceptom federalizacije je da imamo, u stvari, etničku podelu zemlje na tri monoetničke jedinice», precizira Lajčak.

Formalno-pravno niti u jednoj od do sada iznesenih ideja o federalizaciji - ni među Srbima ni među Hrvatima - nije ni zagovarano stvaranje monoetničkih jedinica, tim pre što ni sadašnji entiteti već pet godina nisu više vlasništvo samo jednog ili dva naroda. S druge strane, (po)ratne činjenice da su se Srbi u velikoj većini grupisali u RS, većina Hrvata u zapadnoj Hercegovini, a većina Bošnjaka u ostalim delovima Federacije BiH - prosto neće moći da budu ignorisane prilikom ustavnog (pre)uređenja BiH. Tim pre što je poratni povratak izbeglica, praktično, završen: stoprocentnim povratkom imovine, minimalnim stvarnim povratkom, a najčešće zamenom i/ili prodajom imovine. U takvim uslovima biće ne samo politički, već i fizički nemoguće ostvariti takvu teritorijalnu organizaciju gde ni u jednoj jedinici niti jedan od tri naroda neće biti većinski. Drugim rečima, proklamovanu multietničnost moguće je jedino sačuvati prema sadašnjim ustavnim rešenjima o ravnopravnosti svih građana u svim - ma koliko ih bude - federalnim jedinicama u BiH. I to, dakako, dobro zna i Lajčak i svi drugi strani diplomati, pa se njihovo naglašeno zalaganje za multietničnost, pre svega, može sagledavati u funkciji produžetka težnji EU i SAD da sačuvaju kakvu-takvu BiH. U tom ključu može se čitati i Lajčakovo odbacivanje bilo kakve mogućnosti za izdvajanje federalnih jedinica.

To, s druge strane, ne bi trebalo da znači da srpski zagovornici federalizma u BiH treba - a pogotovo ne naprečac - da odustanu od takve ustavne mogućnosti, makar slične onoj koja je, uostalom, svojevremeno donela Hrvatima i Bošnjacima nezavisnost od Beograda. Tim pre što im ni Lajčak, niti iko drugi u Briselu, ne garantuju da u procesu izgradnje «evropske» BiH od Republike Srpske neće ostati mnogo više od dejtonskih ruševina.

Zbog toga bi u 2008. godini za srpske političare jedno od najvažnijih pitanja trebalo da bude pitanje opstanka OHR-a sa tzv. «bonskim ovlašćenjima». Elem, potpisivanje SAA trebalo bi - barem prema doskorašnjim najava iz Brisela - da znači da bi ta carska ovlašćenja visokog predstavnika u BiH trebalo da budu sasvim ukinuta, a da uskoro potom i Miroslav Lajčak ostane samo sa titulom specijalnog izaslanika EU, a BiH bez OHR-a. To ne bi bio znak da će se pritisci prema Banjaluci osetnije smanjiti, ali bi barem bili uklonjeni nečuveni «bonski» nedemokratski instrumenti. Ukoliko, pak, u Briselu reše da OHR ostave netaknut i nakon potpisivanja SAA, onda bi taj potez predstavljao jasnu poruku da se dalje pristupanje BiH Evropskoj uniji ima obavljati jedino čvrstom carskom rukom međunarodnog upravnika. Što bi, da naglasimo, predstavljalo čist presedan u procesu prijema novih članica u EU. Sem što bi takva situacija - mešanjem Lajčakovih (ne)odgovornosti i funkcija - stvorila izuzetno netransparentno područje delovanja u BiH, ona bi, da se ne lažemo, ukazivala i da stvarne namere Brisela nisu da favorizuje dogovor političara u BiH - ma koliko se do njega teško dolazilo - u odnosu na sopstvenu ulogu. Napokon, takva nastojanja Brisela samo će znatno otežati postizanje bilo kakvog ozbiljnijeg unutrašnjeg političkog dogovora u BiH, a o ustavnim promenama - makar i minimalnim - da i ne govorimo.

Fusnote:

1. intervju Miroslava lajčaka za banjalučke «Nezavisne novine», 31.12.2007. – 2.1.2008.

2. “Minimum zahteva EU za Ustav BiH jeste da bude kompatibilan sa evropskim principima - a to su puno poštovanje ljudskih prava, demokratija i vladavina zakona. Takođe, treba da postoje funkcionalna država i administracija koja se može suočavati sa izazovima članstva. U okvirima tih crvenih linija postoji mnogo različitih modela, a na političarima i građanima u BiH je da se saglase oko jednog modela ustavnog uređenja “, izjavio je šef delegacije Evropske komisije u BiH Dimitris Kurkulas u intervjuu za Radio Slobodna Evropa od 4.1.2008.

3. Prema istraživanju koje je obavila banjalučka agencija «Prajm komjunikejšn» u prvoj polovini novembra prošle godine, na reprezentativnom uzorku od 850 ispitanika , 72,9 odsto građana RS podržava pristupanje BiH Evropskoj uniji, dok 25,8 odsto građana smatra da se BiH ne bi trebala priključiti EU. Međutim, 66 odsto građana RS smatra da se Dejtonski sporazum može menjati samo dogovorom tri konstitutivna naroda, a 20,4 odsto građana smatra da se pomenuti sporazum ne treba menjati jer je dobar za sva tri naroda. Nadalje, 80 odsto građana RS smatra da se reforma policije treba obaviti u okviru entitetskih granica, a samo 10 građana RS smatra da se ta reforma treba obaviti stvaranjem jedinstvene policije. Takođe, dve trećine građana RS smatra da je korisnije da se Vlada RS tokom pregovora o reformi policije pridržava Ustava. Dosadašnje reforme u oblasti finansija, pravosuđa, odbrane i policije - koje su izvedene prema zahtevima EU - nisu dobile prelaznu ocenu kod većine građana RS. Tačnije, trećina građana smatra da su usled reformi građani RS bili na gubitku, oko 37 odsto smatra da nisu ni imale uticaja na građane, a pozitivne efekte procenjuje samo oko 14% stanovništva. A 71 odsto građana ne smatra da bi jedinstvena policija u BiH kvalitetnije radila u odnosu na sadašnje entitetske policije. Na kraju, izuzetno je važan i podatak da ideju o referendumu o ustavnom statusu RS - ukoliko se mimo ustava i Dejtonskog sporazuma donose odluke protiv interesa RS - podržava 66 odsto građana RS, dok se trećina protivi ovoj ideji. Opširnije o ovom istraživanju na http://www.intermezzo.ba

4. intervju Sulejmana Tihića za banjalučke «Nezavisne novine», 19.12.2007.

5. intervju Harisa Silajdžića za sarajevski «Dnevni avaz» Sarajevo, 31.12.2007. – 1.1.2008.

6. intervju Miroslava Lajčaka za banjalučke «Nezavisne novine», 31.12.2007. – 2.1.2008