Неуставно калупљење

Уставни суд БиХ (у даљем тексту: Уставни суд) је 26. маја ове године донио одлуку, број У 2/22, поводом захтјева 15 посланика Представничког дома Парламентарне скупштине БиХ. Тим захтјевом тражено је рјешавање спора између Босне и Херцеговине и Републике Српске, у вези са доношењем декларације и закључака Народне скупштине Републике Српске о враћању уставних надлежности које је Република Српска, као своје, у ранијем периоду пренијела на ниво БиХ. У званичном саопштењу након одржане пленарне сједнице из Уставног суда је написано да је тај суд утврдио “да поједине одредбе оспорених аката нису у складу са чл. I/2 и III/3.б) Устава Босне и Херцеговине, због чега је поједине одредбе наведених аката Уставни суд укинуо”.

Као правнику, одмах ми је запело за око под шта је, тачније речено под које одредбе Устава БиХ, је Уставни суд подвео (супсумирао) наводну повреду тог устава. Из цитираног текста је јасно како Уставни суд сматра да је Народна скупштина Републике Српске предметном декларацијом и закључцима наводно повриједила члан I/2 и члан III/3.б) Устава БиХ. Међутим, оваква тврдња је правно неутемељена из разлога на које желим, сумарно и једноставним језиком, да укажем овим текстом. Али, да бих то учинио потребно је да прије тога укажем на један проблем који је нарочито присутан овдје код нас. Ради се о чињеници да већина невоље коју направе правници практичари и судије произлази из њиховог незнања, нарочито у сусрету са нечим потпуно новим што је као правни институт тек створено. Е када наступи такво стање, о којем ни правна наука још није рекла своју ријеч, правници у пракси неуко инсистирају на томе да се то ново по сваку цијену угура у калуп нечег старог, што је исто као када стопало величине 45 хоћемо да угурамо у ципелу број 42.

Уставни суд сматра да је Народна скупштина Републике Српске предметном декларацијом и закључцима наводно повриједила члан I/2 и члан III/3.б) Устава БиХ. Међутим, оваква тврдња је правно неутемељена

Истина, има правних система у свијету који не реагују на такав начин према нечему новом. Овдје ћу навести један од таквих примјера, на који се указује у науци уставног права. Тако се за Аргентину као федерацију зна да има децентрализовани систем судске контроле уставности, у којем су редовни судови овлашћени да приликом одлучивања у појединачним предметима одбију да примијене закон или други општи правни акт који сматрају неуставним. Дакле, Аргентина нема уставни суд и то је својеврсни правни калуп у тој држави. Међутим, тамошња покрајина Тусуман, као федерална јединица Аргентине, у свом Уставу из 1990. године је, како указује конституционалиста др Марко Станковић са Правног факултета Универзитета у Београду, “установила посебан Уставни суд”, који је “уставом те провинције проглашен за његовог ‘врховног заштитиника’. …

Постојање уставног суда федералне јединице у федерацији која нема посебан савезни уставни суд јесте јединствен случај у свету уставности”. Но, и поред јединствености овог случаја у свијету, никоме од надлежних у Аргентини није ни на памет пало да се понаша попут нас овдје, па да властима покрајине Тусуман каже, слободнијим језиком речено: “Е сад ћемо ми то да вам поништимо и да вас укалупимо (утјерамо у шишу) како ми хоћемо, ма шта се ви ту правите паметни па, једини на свијету, оснивате свој уставни суд, иако нико други код нас у Аргентини то нема, а ни даље од нас, широм планете Земље у децентрализованом систему контроле уставности”. На срећу, као што рекох, у Аргенитни никоме није пало на памет да се понаша на такав начин, већ се умјесто тога признаје и не забрањује овај “јединствени случај у свету уставности”.

Нажалост, овдје код нас ради се сасвим супротно, јер незнање о нечем новом, у садејству са континуирано акутном политизацијом суда, то ново жели да потаре, упркос свој његовој уставној утемељености. Ради се о једној истинској новини у свијету уставности, својственој само дејтонској БиХ. Конкретно, ријеч је о уговору (споразуму) о преносу надлежности, као извору уставног права, који је једино прописан овдје код нас, дејтонским Уставом БиХ. Стога је тај споразум новина у свијету уставности, баш као што је случај са аргентинском покрајином Тусуман и њеним Уставним судом. Тај споразум као специфичност у свијету федерализма предвиђен је чланом III/5.а) Устава БиХ. Том уставном одредбом прописана је могућност да БиХ на основу сагласности (споразума-уговора) ентитета од њих преузме додатне уставне надлежности.

Међутим, прописујући могућност да ентитети закључе међусобни споразум и да тим споразумом пренесу своје уставне надлежности на ниво БиХ, Устав БиХ ниједном одредбом није прописао да потписивањем сагласности (међуентитетског уговора или споразума) о преносу ентитетских уставних надлежности на ниво БиХ престаје право ентитетима да се повуку из тог споразума и да га раскину, нити је прописано да тај раскид и повлачење из уговора ентитети не могу учинити ако за то нема сагласности парламента или неке друге институције на нивоу БиХ или сагласности другог ентитета.

Прописујући могућност да ентитети закључе међусобни споразум и да тим споразумом пренесу своје уставне надлежности на ниво БиХ, Устав БиХ ниједном одредбом није прописао да потписивањем сагласности (међуентитетског уговора или споразума) о преносу ентитетских уставних надлежности на ниво БиХ престаје право ентитетима да се повуку из тог споразума

Другим ријечима, ни на једном мјесту у Уставу БиХ, ниједном уставном одредбом, ни директно ни индиректно, није прописана уставна забрана ентитетима да раскину те споразуме, као својеврсне уговоре уставног права, нити им је тај раскид условљен претходном сагласношћу било које институције са нивоа БиХ или сагласношћу другог ентитета. Код таквог стања ствари ни Уставни суд нема право да својим одлукама уводи такву забрану ентитетима, јер тиме преузима улогу уставотворца (што је дјеловање contra constitutionem), а не врши улогу суда који тумачи и примјењује Устав БиХ онако како гласи слово тог устава. Стога у одсуству такве забране све ово, per analogiam, је баш као што ни Уставом Аргентине није забрањено, ни изричито ни на посредан начин, аргентинским покрајинама да умјесто децентрализованог система контроле уставности уведу централизовани систем те контроле у виду једног уставног суда. Због тога није ни дошло до његовог укидања, јер  стварањем Уставног суда Покрајине Тусуман није дошло до повреде Устава Аргентине нити до напада на њену сувереност и територијални интегритет. И никоме разумном и добронамјерном у Аргентини не пада на памет да помишља на такве конструкције о наводној повреди Устава Аргентине, њене суверености, територијалног интегритета или да је Аргентина због тога престала бити демократска држава која функционише у складу са законом и на основу слободних и демократских избора.

Другим ријечима, ни на једном мјесту у Уставу БиХ, ниједном уставном одредбом, ни директно ни индиректно, није прописана уставна забрана ентитетима да раскину те споразуме, као својеврсне уговоре уставног права, нити им је тај раскид условљен претходном сагласношћу било које институције са нивоа БиХ 

На исти начин ствари стоје (боље рећи требало би да стоје) и када је ријеч о овдашњем свјетски јединственом извору уставног права, у виду међуентитетског уговора о преносу неке ентитетске уставне надлежности на ниво БиХ. Све ово тим више што се ентитети  ни у било којем од до сада потписаних уговора о преносу надлежности нису одрекли од свог права да их раскину и да се повуку из њих, па и због тога ентитети имају право на њихов раскид и повраћај својих уставних надлежности. Они то могу учинити једнострано или заједнички, након чега могу васпоставити ту уставну надлежност као своју, јер је она у Уставу БиХ и прописана као изворна ентитетска уставна надлежност. Чинећи то, ентитет не повређује Устав БиХ нити суверенитет БиХ на који она има право, сагласно расподјели државне власти извршеној тим уставом између БиХ и ентитета.

То су, дакле, кључни разлози због којих одлука Уставног суда БиХ, број У 2/22, није утемељена на Уставу БиХ. Посебну пажњу привлачи то што Уставни суд у својој одлуци није рекао да је оспореним актима Народне скупштине Републике Српске дошло до повреде члана III/5.а) Устава БиХ, тј. одредбе о међуентитетском споразуму о преносу надлежности.

То су, дакле, кључни разлози због којих одлука Уставног суда БиХ, број У 2/22, није утемељена на Уставу БиХ. Посебну пажњу привлачи то што Уставни суд у својој одлуци није рекао да је оспореним актима Народне скупштине Републике Српске дошло до повреде члана III/5.а) Устава БиХ, тј. одредбе о међуентитетском споразуму о преносу надлежности

Није то Уставни суд ни могао рећи када та одредба, попут свих осталих у Уставу БиХ, ни на који начин не забрањује ентитетима да заједно или једнострано раскину било који од тих својих споразума и да поврате своју уставну надлежност.

Стога не имавши уставног упоришта да каже да је дошло до повреде члана III/5.а) Устава БиХ, Уставни суд каже да декларација и закључци Народне скупштине нису у складу са чл. I/2 и III/3.б) Устава БиХ. Међутим, ни у том погледу одлука Уставног суда није утемељена на савезном уставу. Јер, чланом I/2 Устава БиХ је прописано да је БиХ “демократска држава која функционише у складу са законом и на основу слободних и демократских избора”. Заиста, ни сва правничка софистерија не би могла правно основано аргументовати да је повлачењем ентитета из споразума о преносу надлежности БиХ престала бити демократска држава која функционише у складу са законом и на основу слободних и демократских избора. Јер, када државни устав не прописује забрану, а Устав БиХ не забрањује ентитетима да раскину споразум о преносу надлежности и да те надлежности они послије тога наставе поново вршити, таквом одлуком и радњама ентитета не поврјеђују се ни Устав БиХ као врховни закон, а ни овдашња демократска државност и демократски избори као уставни идеал. Најзад, правно је неутемељено и када Уставни суд каже да декларација и закључци Народне скупштине нису у складу са чланом III/3.б) Устава БиХ. Јер, том одредбом је прописано да ће се ентитети у потпуности придржавати Устава БиХ, којим се стављају ван снаге све законске одредбе БиХ и уставне и законске одредбе ентитета које му нису сагласне. Када се пажљиво чита ова уставна одредба, јасно је да Република Српска декларацијом и закључцима о раскиду и повлачењу из одређених споразума о преносу својих надлежности није повриједила ниједну одредбу Устава БиХ, будући да то повлачење тај устав не забрањује. Усљед тога се тиме ни на који начин не доводе у питање територијални интегритет и суверенитет БиХ. Осим тога, оваквом одлуком Уставни суд је учинио једну кардиналну грешку, која не пада толико у очи људима који нису правници. Наиме, из претходно наведене уставне одредбе јасно произлази да до њене повреде може доћи само правним актима у виду устава и закона, а никако актима какве су предметна декларација и закључци Народне скупштине Републике Српске, будући да они нису ни устав ни закон. Када овакве кардиналне ствари промакну неправницима, то се може и треба разумјети, али се то никако не би смјело дешавати судијама суда који је највиши у судској хијерархији. 

(Аутор је редовни професор уставног права)