Pravna analiza Nacrta zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine

Na sajtu „Nema šale“ nedavno je istaknut tekst Nacrta zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine koji je pripremila tročlana Vladina radna grupa. Umesto da se o Predlogu statuta koji je izazvao buru reakcija političke i stručne javnosti raspravlja u Narodnoj skupštini Republike Srbije, ili da predlagač, budući da je Predlog manjkav, povuče predlog iz skupštinske procedure, pribeglo se pripremanju Nacrta zakona o nadležnostima, uz stalno isticanje političara iz vladajućih stranaka sa teritorije AP Vojvodine da će Predlog Statuta biti usvojen uz neminovne, ali sitne, pravno-tehničke redakcije. Izradu Nacrta zakona pratila je tek pokoja novinska vest da se Nacrt zakona priprema kroz sastanke pokrajinskih funkcionera i resornih ministara iz Vlade Republike Srbije. Na kraju je ministarska trojka Vlade Republike Srbije, čiji je sastav bar poznat, pripremila Nacrt zakona. Osim podatka o tripartizmu u sastavu Vladine radne grupe i sastancima resornih ministara i pokrajinskih sekretara, javnost je ostala uskraćena za detaljnije obrazloženje načina pripreme Nacrta zakona i razloga koje je Vlada imala u vidu kada je obrazovala radnu grupu poznatog sastava i naknadno pristupila izradi Nacrta zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine. Stručnom sagledavanju pripreme Nacrta zakona i njegovog sadržaja svakako ne sme da promakne izostanak ministra za državnu upravu i lokalnu samoupravu iz Vladine ministarske trojke – radne grupe koja je pripremala Nacrt zakona, iako je starešina ministarstva koje je prema Zakonu o ministarstvima nadležno da obavlja poslove državne uprave koji se, između ostalog, odnose na sistem teritorijalne autonomije i teritorijalnu organizaciju Republike Srbije!Ostavljajući po strani pitanje obrazovanja i rada radne grupe za pripremu Nacrta zakona, pažnju treba usmeriti ka analizi njegovog sadržaja i sagledavanju odnosa između Nacrta zakona i Predloga statuta.

Najpre, treba istaći da sam naziv i predmet regulisanja nacrta zakona nameću izvesne dileme. Naime, Nacrt reguliše „utvrđivanje“ nadležnosti ne praveći pritom u naslovu jasnu razliku između dve kategorije poslova, odnosno nadležnosti, koje autonomna pokrajina prema Ustavu RS može da obavlja, a koje se Nacrtom preciznije uređuju. Reč je o izvornim nadležnostima pokrajine koje su na načelan način već određene Ustavom RS, a u kojima pokrajina, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja i poverenim, ili prenesenim poslovima koje Republika pokrajini može da poveri zakonom. Da razlika između dve vrste nadležnosti nije bez značaja rečito svedoči činjenica da su ovlašćenja centralne, republičke vlasti u tim sferama različita. Republika u oblasti izvornih nadležnosti može da obavlja samo kontrolu ustavnosti i zakonitosti, dok u sferi poverenih poslova može da obavlja i kontrolu celishodnosti nad radom pokrajinskih organa. Štaviše, jednom povereni poslovi i dalje zadržavaju karakter republičke nadležnosti, tako da ih Republika može povratiti. Umesto jasnog zakonskog razgraničenja, namernom konfuzijom izbegava se i detaljno i precizno regulisanje nadzora nad obavljanjem kako izvornih, tako i poverenih nadležnosti. U tom smislu, ako se imaju u vidu nadležnosti, jasno treba istaći da reč „utvrđivanje“ nesumnjivo nema isti smisao i značaj kao i reč „poveravanje“. Nacrt zakona utvrđuje nadležnosti AP Vojvodine i u onim oblastima društvenog života u kojima, pokrajine prema Ustavu RS ne mogu da budu nadležne. Naime, član 183. stav 2. Ustava RS jasno predviđa da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti: prostornog planiranja i razvoja, poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja i uređivanja puteva, priređivanja sajmova i drugih privrednih manifestacija,prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou. Ukoliko se pažljivije sagleda nacrt zakona, utoliko može jasno da se uoči da taj akt predviđa da AP Vojvodina, osim oblasti društvenog života koje su navedene u izloženom članu Ustava RS, ima nadležnosti, odnosno obavlja poslove i u oblastima regionalnog razvoja, izgradnje objekata, nauke i tehnološkog razvoja, zapošljavanja, privrede i privatizacije, rudarstva i energetike, lokalne samouprave, kao i nadležnosti u drugim oblastima u koje, između ostalog, spadaju i službena upotreba jezika i pisma, pravosudni ispit, državni stručni ispit, sudski tumači, eksproprijacija, zaštita intelektualne svojine, itd!!! Sudeći prema odredbi člana 183. stav 2. Ustava Republike Srbije, autonomne pokrajine ne mogu da obavljaju, kao izvorne, nadležnosti u drugim oblastima društvenog života, pa je jasno da su protivustavne sve odredbe Nacrta zakona koje uređuju izvorne nadležnosti pokrajine u oblastima koje nisu navedene u Ustavu.

U izloženoj odredbi člana 183. stav 2. Ustav je jasno predvideo da pokrajine u navedenim oblastima društvenog života uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. Ustav Republike Srbije predviđa u članu 177. stav 1. da je pokrajina nadležna u pitanjima koja se na svrsishodan način mogu ostvariti unutar pokrajine, dok u stavu 2. propisuje da se zakonom određuje koja su pitanja od pokrajinskog značaja. Dakle, namera ustavotvorca bila je da se zakonom preciziraju pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima društvenog života koje su navedene u članu 183. stav 2. Ustava i da ta pitanja čine izvornu nadležnost pokrajine. Ukoliko se međutim pažljivije sagledaju pitanja koja se u pojedinim oblastima društvenog života Nacrtom zakona određuju kao izvorni poslovi pokrajine, utoliko se opravdano može postaviti pitanje šta je tvorce Nacrta zakona podstaklo da ta pitanja smatraju pitanjima od pokrajinskog značaja. Naime, nije jasno zašto bi u pitanja od pokrajinskog, a ne republičkog značaja, spadala pitanja kao što su npr. utvrđivanje programa međunarodnih sportskih takmičenja od interesa za AP Vojvodinu u sferi sporta, ili utvrđivanje ispunjenosti uslova za početak rada i obavljanje delatnosti ustanova zaštite kulture na teritoriji AP Vojvodine, u sferi kulture, ili uređivanje, u skladu sa materijalnim mogućnostima, drugih prava u oblasti socijalne zaštite, većeg obim prava od prava utvrđenih zakonom i povoljnijih uslove za njihovo ostvarenje, kao i druge oblike socijalne zaštite ako je prethodno u svom budžetu za to obezbedila sredstva!!!Takvih primera ima u gotovo svakoj oblasti društvenog života u kojima su predviđene nadležnosti pokrajine i oni ne samo da nameću dilemu da li je zaista reč o pitanjima koja se na svrsishodan način mogu ostvariti unutar pokrajine, što je Ustavom predviđeni uslov za pokrajinsku nadležnost, već nameću i pitanje usaglašenosti sa Ustavom predviđenom jednakošću građana i zaštitom interesa Republike Srbije. Štaviše, u pojedinim odredbama kao nadležnost AP Vojvodine određuju se pitanja i poslovi koji ne samo da po svojoj prirodi nisu pitanja koja su od pokrajinskog značaja, već ni u kom slučaju ne mogu da budu ni povereni pokrajini jer ih Ustav, kao isključivu nadležnost, rezerviše za republički nivo vlasti, a Zakon o državnoj upravi zabranjuje njihovo poveravanje drugim nivoima organizovanja vlasti. Reč je o nadležnosti vođenja politike u različitim oblastima, a Nacrt zakona, suprotno Ustavu i Zakonu o državnoj upravi opredeljuje da AP Vojvodina, preko svojih organa donosi, sprovodi i nadzire mere agrarne politike i mere ruralnog razvoja, uređuje i stara se o ostvarivanju i unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini, itd.

Ustav Republike Srbije u članu 178. stav 1. predviđa da Republika može autonomnoj pokrajini zakonom da poveri pojedina pitanja iz svoje nadležnosti. Dakle, u pogledu poverenih poslova Ustav je veoma jasan. Predviđanjem da se pokrajini zakonom mogu poveriti pojedina pitanja iz nadležnosti Republike, Ustav je onemogućio poveravanje svih vrsta poslova državne uprave. Zakon o državnoj upravi opredeljuje 7 vrsta poslova državne uprave: učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja u upravnim oblastima, izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata, obavljanje inspekcijskog nadzora, staranje o javnim službama, razvojni poslovi u upravnim oblastima i ostali stručni poslovi. Ukoliko se pažljivije sagledaju odredbe Nacrta zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti AP Vojvodine, utoliko se jasno može uočiti da u pojedinim oblastima društvenog života, Nacrt predviđa da organi AP Vojvodine, što kao izvorne, što kao poverene poslove, treba da obavljaju zapravo sve vrste poslova državne uprave!!!Na taj način pokrajinski organi uprave zapravo poprimaju karakteristike organa državne uprave. Nažalost, sadržina Predloga statuta koji je u skupštinskoj proceduri daje povoda za osnovani strah da je reč o začetku nekog novog oblika državne organizacije, odnosno federalizacije Srbije. Da je smisao Nacrta zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine isti kao i Predloga statuta, a reč je o federalizaciji Srbije, jasno je iz suštinski istovetnih odredaba o odnosu između republičkih i pokrajinskih organa, imovini pokrajine, poveravanju nadležnosti pokrajine, teritoriji i međuregionalnoj saradnji.

Nacrt zakona predviđa da odnos između republičkih i pokrajinskih organa u ostvarivanju nadležnosti AP Vojvodine počiva na saradnji, odnosno da se pri izvršavanju zakona i drugih propisa Republike Srbije ti odnosi zasnivaju na Ustavom i zakonom utvrđenim pravima i obavezama republičkih organa, odnosno na Ustavom, zakonom i Statutom utvrđenim pravima i obavezama organa AP Vojvodine i da radi zakonitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine, Vlada, na inicijativu izvršnog organa AP Vojvodine, može osnovati Stalnu mešovitu komisiju sastavljenu od predstavnika Vlade i izvršnog organa AP Vojvodine. Nacrt zakona je dakle preuzeo iz Predloga statuta rešenje o obrazovanju Stalne mešovite komisije koju čine predstavnici republičkih i pokrajinskih organa. Takvo uređenje predstavlja grubu i nelogičnu izmenu važećih rešenja u pogledu nadzora nad ustavnošću i zakonitošću pokrajinskih akata i rada pokrajinskih organa. Naime, Ustav u članu 186. predviđa da Vlada može pred Ustavnim sudom da pokrene postupak ocene ustavnosti i zakonitosti pokrajinske odluke, tako da bi eventualno usvajanje zakona kojim se predviđa se zarad zakonitog obavljanja poslova iz nadležnosti pokrajine može osnovati stalna mešovita komisija, zapravo imalo značenje protivustavnog razvlašćivanja Vlade u sferi kontrole zakonitosti pokrajinskih odluka. Štaviše, ukoliko bi se usvojio zakon koji bi sadržavao takvu odredbu, utoliko bi se izmenile i odredbe Zakona o državnoj upravi kojima se na uopšten način određuje nadzor nad obavljanjem izvornih i poverenih poslova, a što se može primeniti i na obavljanje izvornih i poverenih poslova pokrajine. Drugim rečima, Nacrt zakona menja koncept nadzora hijerarhijski više centralne vlasti nad obavljanjem izvornih i poverenih poslova pokrajine i svodi ga na saradnju i usaglašavanje kroz stalnu mešovitu komisiju. Nije teško pretpostaviti da, ukoliko se usvoji ovakav zakon, od nadzora kao autoritativne aktivnosti centralnih vlasti neće ostati ništa. Nacrt zakona predviđa da se imovina AP Vojvodine, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuje posebnim zakonom. Ipak, tvorci NAcrta zakona preuzeli su rešenje sadržano u Predlogu statuta kojim se budućem zakonodavnom regulisanju te materije određuju izvesne margine slobode posredstvom odredbe prema kojoj su u svojini AP Vojvodine, kao obliku javne svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine i ustanove čiji je ona osnivač, kao i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina. Takva odredba označila bi nesmetanu otimačinu imovine Republike koju koriste pokrajinski organi i ustanove čiji je ona osnivač. Štaviše, samim Nacrtom zakona predviđaju se pojedina rešenja koja sistemskim tumačenjem vode prenosu postojeće republičke imovine u pokrajinsku svojinu, ili tihom uzurpiranju republičke svojine. Tako, primera radi, Nacrt zakona predviđa da AP Vojvodina, preko svojih organa, osniva javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška gora i da danom početka rada to preduzeće preuzima prava, obaveze, zaposlene i sredstva Javnog preduzeća „Nacionalni park Fruška gora” sa sedištem u Sremskoj Kamenici. Nije teško zaključiti da bi se na osnovu odredbi o imovini zapravo sva imovina i sredstva Javnog preduzeća „Fruška gora“ prevela u pokrajinsku svojinu!!! Nacrt zakona predviđa da u sferi kulture AP Vojvodina vrši osnivačka prava u pogledu imenovanja direktora i članova upravnog i nadzornog odbora ustanova kulture čiji se rad, održavanje i programi finansiraju u celosti ili većim delom iz budžeta AP Vojvodine. Na osnovu izložene odredbe jasno je da bi se nakon eventualnog usvajanja ovakvog zakona obezbedilo da pokrajina vrši osnivačka prava nad ustanovama kulture čiji je osnivač Republika, ako ih pokrajina većim delom finansira, a što bi konačno vodilo prevođenju svojine tih ustanova u pokrajinsku svojinu!!!

Ustav Republike Srbije u članu 178. stav 2. predviđa da autonomna pokrajina može odlukom da poveri jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti. Za razliku od izložene odredbe Ustava, Nacrt zakona propisuje da pokrajina u oblasti kulture, prosvete i javnog informisanja može da poveri poslove iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Nesumnjivo je da prema odredbama Ustava Republike Srbije nacionalni saveti nacionalnih manjina ostvaruju pravo na samoupravu nacionalnih manjina u sferi kulture, obrazovanja, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma, ali to vrše, kako to Ustav predviđa, u skladu sa zakonom. Imajući u vidu izložene ustavne odredbe, jasno je da pokrajina ne može da poveri poslove iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima, odnosno da bi eventualno zakonsko predviđanje takve mogućnosti bilo neustavno.

Nacrt zakona uređuje i pitanje teritorije pokrajine. Nacrt ispravlja rešenje iz Predloga statuta propisujući da teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava utvrđene zakonom, ali iz Predloga statuta preuzima čudno rešenje o geografskim oblastima pokrajine propisujući da teritoriju čine jedinice lokalne samouprave u geografskim oblastima precizirajući da se pod geografskim oblastima razumeju Bačka, Banat i Srem. Nacrt zakona predviđa i da se teritorija AP Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu, u skladu sa zakonom precizirajući da je takav referendum punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine, a da je odluka doneta ako je za nju glasala većina utvrđena posebnim zakonom. Izloženim rešenjem Nacrt zakona propušta da reguliše Ustavom Republike Srbije predviđene mogućnosti stvaranja novih autonomnih pokrajina, ukidanja ili spajanja postojeće pokrajine. Doista, ukoliko se želi da se zakonom reguliše teritorija AP Vojvodine, utoliko se mora bliže urediti i ustavna mogućnost da se na njenoj teritoriji obrazuju nove pokrajine, ili da se Vojvodina eventualno ukine, ili spoji sa nekom novom autonomnom pokrajinom, jer Ustav Republike Srbije u članu 182. stav 3. jasno predviđa da predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom.

Nacrt zakona uređuje i međuregionalnu saradnju AP Vojvodine. Za razliku od Predloga statuta, Nacrt zakona ne predviđa mogućnost da pokrajina zaključuje međunarodne ugovore i da osniva predstavništva u Briselu. Ipak, izvesnih nedorečenosti u pogledu međunarodne saradnje ima i u Nacrtu zakona. Nacrt predviđa da AP Vojvodina sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije, što je u skladu sa članom 181. Ustava Republike Srbije. Ipak, Nacrt zakona je propustio da uredi pitanje šta se smatra odgovarajućom teritorijalnom zajednicom druge države sa kojom AP Vojvodina može da obavlja međuregionalnu saradnju. Ukoliko bi se to određivanje prepustilo pokrajini, utoliko bi postojala mogućnost da pokrajina ostvaruje saradnju i sa federalnim jedinicama drugih država. Nacrt predviđa da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti. Izložena odredba nameće pitanje kako će se obezbediti da međuregionalni sporazumi budu zaključeni u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka. Treba istaći da se istovetna ustavna odredba o međunarodnoj saradnji odnosi i na jedinice lokalne samouprave, ali je Zakonom o lokalnoj samoupravi, član 13. stav 3. predviđeno da odluku o uspostavljanju saradnje, odnosno zaključivanju sporazuma o saradnji, jedinica lokalne samouprave donosi uz saglasnost Vlade. Osnovano se postavlja pitanje zašto Nacrt zakona nije usvojio analogno rešenje i za AP Vojvodinu kada se već istovetna ustavna odredba o saradnji na međunarodnom planu odnosi kako na jedinice lokalne samouprave, tako i na autonomne pokrajine?!

ZAKLjUČAK

Nacrt zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, iako pravnički veštije sročen u odnosu na Predlog statuta, predstavlja pokušaj ispravljanja, ali i veštijeg maskiranja protivustavnih rešenja sadržanih u Predlogu statuta AP Vojvodine koji je već upućen u skupštinsku proceduru. Imajući u vidu da je ovaj akt, iako po svojoj pravnoj prirodi treba da bude akt jače pravne snage od Statuta, pripremljen upravo u cilju prikrivanja očiglednih protivustavnosti sadržanih u Predlogu statuta i zataškavanja lavine javnih kritika, jasno je da i on, zbog obrnutog redosleda poteza, ne može u potpunosti da izbegne zamke protivustavnosti koje su već sadržane u Predlogu statuta. Dakle, i Nacrt zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine sadrži niz protivustavnih rešenja. Na osnovu toga jasno je i da u Vladi i vladajućoj koaliciji nažalost nema iole istrajnije političke spremnosti da se raskrsti sa protivustavnim planovima koji su normativno uobličeni u Predlogu statuta. Dakle, pripremanje Nacrta zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, po svemu sudeći, trebalo je da umiri i istovremeno obmane stručnu i političku javnost u Srbiji. Takvim Nacrtom se zapravo u Predlogu statuta ništa i ne menja i čini se da se stvara osnova da Predlog statuta koji je sa pravom izazvao ozbiljne kritike i upozorenja ipak bude usvojen! Ostaje da se vidi da li će vladajuća koalicija pokušati da oba akta budu usvojena na istoj sednici Narodne skupštine.