Има ли времена за „шпански компромис”

Споразум о стабилизацији и придруживању (ССП) олакшаће примену мисије Европске уније (Еулекс) на Косову, потврдио је новинарима француски министар спољних послова Бернар Кушнер у уторак у Паризу.

„Наравно да ће (ССП) то олакшати, иако нема директне везе са Еулексом чија примена није политички условљена тим споразумом, али има везе”, казао је Кушнер, јер је „све што смирује тензије на терену јако важно, а ако дође до инцидента, што се, надам се, неће десити, то може да буде одлучујући фактор”. Кушнер је закључио да се ситуација на Косову „добро одвија”, а онда додао: „Ако, да куцнем у дрво, избори 11. маја добро прођу, моћи ћемо да сматрамо да је читав однос међународне заједнице према Косову супротан неуспеху”.

Речи шефа дипломатије државе која кроз непуна два месеца преузима председавање ЕУ откривају да је потписивање ССП-а, чија је примена замрзнута за Србију док не „испуни хашки услов” донело тренутну предност администрацији ЕУ по питању корака на Косову.

Кушнер допуњује изјаву белгијског колеге Карла де Гухта да је ССП потписан само „са Србијом, а без Косова”, при чему Де Гухтове речи нису могле бити „само за унутрашњеполитичку употребу”, како тврди министар спољних послова Србије, будући да нису ни изречене за домаћу, већ за вањску употребу, односно у изјави дописнику Танјуга.

Сличан одговор следује и на дилему министра Млађана Динкића – да ли се изјава комесара за проширење ЕУ Олија Рена да Србија треба да успостави добросуседске везе са државама у региону односи и на Косово.

С тачке међународног права, има основа за мишљење да се то односи и на Косово. Упркос чињеници да Косово „није међународно призната држава”. Рен, по свој прилици, није могао циљати само на релације Србије са суседима који су „признате државе и чланови УН”, тим пре што је Косово за већину чланица ЕУ – призната држава.

Породични проблем

Тачно је да ССП недефинисаног дана отвара Србији врата у Европу. Ипак, пошто је службени Београд потписао ССП у Луксембургу после признања Косова од већине чланица Уније и уз бројне друге „битно измењене околности”, овакав споразум уз потенцијалне (економске) користи може да донесе и штету.

Де Гухт није обмањивао никога када је казао да је у име своје државе потписао ССП „са Србијом без Косова”, јер Белгија је признала Косово као самосталну државу.

У Члану 135. ССП каже се да се споразум не примењује „на Косову, које је тренутно под међународном управом у складу са Резолуцијом Савета безбедности УН 1244 од 10. јуна 1999” и одређује се да „ово не доводи у питање садашњи статус Косова, нити одређивање његовог коначног положаја према истој резолуцији”. Државе које су признале Косово тај члан могу, уколико то буду хтеле, да интерпретирају и као пречицу која омогућава потписивање сличног, посебног ССП-а са Косовом. Није без тежине ни аргумент да се термин „садашњи статус” односи на (прошло) време када је ССП писан, док је данас статус Косова за 19 држава ЕУ које су га признале као независну државу, потпуно одређен. То доказује и децембарски закључак Већа ЕУ да пошаље Еулекс на Косово захваљујући „креативном” тумачењу Резолуције 1244.

Србија је потписала ССП, али уз изузетно велику цену, јер је споразум, чим су камере угашене, стављен „ван снаге”.

Можда би било мудро да је Србија сачекала са потписивањем ССП-а до 15. јуна, да би видела како ће се развијати ситуација после ступања на снагу новог устава Косова. Европска жеља да помогне проевропском блоку на изборима имала је утицаја на тајминг потписивања, али није Кушнер џабе подсетио да су „Руси обећали да неће бити већи Срби од Срба”, и да то „и нису”, па “ако се тако буде наставило – то свима користи”.

Другим речима, државе које су се залагале за непроменљивост граница, позивајући се на Хелсиншку повељу, имале су до 29. априла на својој страни аргумент да нека регионална организација (попут ЕУ) не може једнострано да мења границе и ограничава суверенитет државе која није њен члан.

Постоји бојазан да после потписа на ССП, којим се Србија обавезала на прихватање европских стандарда, проблем Косова Европљани могу да тумаче као ствар односа „унутар породице”, тачније између „клуба” ЕУ држава и кандидата за чланство (Србије).

Наиме, када водеће чланице ЕУ истичу да проблем Косова треба решити „у европском дворишту”, оне би да из одлучивања искључе Русију, савезницу Србије у борби за очување принципа међународног права. Потписивање ССП је можда заиста ослабило спољнополитичку позицију у одбрани Косова и територијалне целовитости државе.

Опције за Србију

Да ли је Србија имала избор?

Чини се да јесте. На столу је било неколико опција. Пошто је признање Косова од већине ЕУ земаља и неовлашћено слање мисије Еулекса уследило после парафирања ССП у Бриселу новембра лане, Србија је могла да се позове на правило „цлаусула ребус сиц стантибус” које омогућава измену или чак престанак важења уговора због „битно промењених околности”; сваки уговор склапа се на основу одређених претпоставки, а у случају српског ССП-а није небитан члан 135.

Њиме су Србија и чланице ЕУ одређивање статуса Косова препустиле одлуци Савета безбедности УН, али је смисао тог „осигурача” после признања Косова од две трећине земаља ЕУ – битно промењен.

Бечка конвенција о праву уговора допушта примену поменуте клаузуле када су прилике промењене, јер из природе уговора произилази да се странке „не би тако обавезале да су имале на уму (потоње) промене”. Одлучујуће је питање како би се странке (у нашем случају Србија и ЕУ) понашале приликом писања и парафирања ССП 2007. године да су наслућивале шта ће уследити после 17. фебруара 2008. Разуме се да 2007. нису биле предвиђене нове околности због „непредвидивости” која се у француском управном правосуђу назива „ импревисибилите ”.

Србија је имала још једну шансу да ваљано заврши посао око ССП. Ни њу није искористила.

Могла је, приликом потписивања ССП у Луксембургу 29. априла, да истовремено стави резерву на споразум и „пребаци лоптицу” чланицама ЕУ које су признале независност Косова.

Шта то значи?

Међународно право омогућава државама да приликом потписивања неког споразума ставе „резерву”, изјаву којом се држава практично „ограђује” и изузима неке одредбе уговора од свог пристанка или некој одредби даје друго тумачење. Јасно је да споразум може настати само ако се о његовом садржају постигне договор између странака, па „резерва” постаје важећа само ако на њу пристану сви; у случају ССП – све чланице ЕУ. Бечка конвенција допушта стављање „резерве” иако она није предвиђена уговором, па чак и „резерву” на уговоре који не дозвољавају резерве.

Ако друга страна „отћути” на резерву партнера, онда се то сматра пристанком на другачији акцент дела споразума на који се „резерва” односи. Србија је уочи потписивања ССП имала легитимно право да услед „битно измењених околности” стави „резерву” на одредбе које се тичу „добросуседских односа” и да тако потврди да до одлуке СБ УН не одустаје од свог територијалног интегритета. Нема сумње да би то изазвало прегршт правних главобоља државама ЕУ које су признале Косово. Ако би отћутале, пристале би на захтев Србије о непроменљивости граница, и нашле би се у проблему због властитог признања Косова. А ако не би пристале на „резерву” Србије, бар би ситуација била кристално јасна и данас не би свако обртао ССП како му одговара. Истина је да би оваквим потезом Србија ризиковала да ССП (заједно са хашким условом) остане „на леду”, али би обезбедила чистију позицију и сачувала могућности за гарантовање своје целовитости. Уместо што сада Србија „прећутно” признаје Косово, могла је да стави друге чланице ЕУ у положај да кроз ССП „прећутно” аминују да Косово и даље сматрају делом Србије.

Није немогуће да државе ЕУ које су признале Косово не би прећутно отрпеле такву резерву. Тако би Косово, бар формално, стварно постало „посебан пример”: за део чланица ЕУ – држава, а интегрални део Србије за Србију плус трећину земаља Уније.

А ако је за тај „воз” данас прекасно, Србији остаје још једна шанса да очува своју територију, бар ако је судити на примеру Словеније, актуелне председавајуће ЕУ. Словенија је уочи приближавања ЕУ била суочена са сличним, иако бенигнијим проблемима, због притисака Италије да превремено отвори своје тржиште некретнина за некадашње „оптанте” (Италијане који су се после Другог светског рата иселили из словеначког приморја). Љубљана је подлегла захтевима Рима и склопила „шпански компромис” који су утаначили Хавијер Солана и тадашњи председник Словеније Јанез Дрновшек. А онда је словеначки парламент 1997, током ратификације споразума, усвојио и „интерпретативну декларацију” у којој пише да ниједну одредбу споразума није могуће разумети тако да грађанима ЕУ она у Словенији даје виши ниво права него држављанима Словеније. Пресликано на случај Србије, то би значило изјаву српског парламента да ниједан члан ССП не може да се разуме као признање Косова као независне државе. Можда је то солидан пут да се спрече нежељене последице ССП-а у садашњем облику, и да он оживи, кад ЕУ то дозволи.

-----------------------------------------------

Спорно и неопозиво признање

Не треба заборавити чињеницу да је већина земаља ЕУ признала Косово „де јуре” а не само „де факто”. У првом примеру признање је стално, потпуно и неопозиво, а у другом примеру може бити омеђано на неке односе. Признање „де јуре” је несаломљиво, јер не може бити опозвано ни у случају да призната држава не изврши обавезе које је преузела приликом признавања. Стога је Косово стварно посебан случај, али зато што је такво признање посебно проблематично, јер су тим чином многе европске државе дале Косову одрешене руке у вези са обећањем Приштине да ће једнострано испунити обавезе прихваћене из Ахтисаријевог плана (који Србија ионако не признаје). То очито неће поколебати већину чланица ЕУ да Косово, од дана свог признања даље, третирају као посебну државу.

----------------------------------------------

Неопозиво признање

Наопаке су тврдње да је признање самосталности Косова незаконито, неважеће, или чак „приватан” чин. Опште прихваћено начело, које је први формулисао Институт за међународно право из Гента (Белгија) још 1936. гласи да је признање нове државе „слободан акт којим једна држава или више њих констатују постојање неке државе и показују вољу да је сматрају чланом међународне заједнице”. Чак ако је до признања Косова као државе од већине чланица ЕУ дошло на незаконит начин по међународном праву, то не мења чињеницу да су између Косова и 19 (од 27) земаља Уније успостављени нови односи јер те државе сматрају Косово за самосталну државу.

С друге стране, Уједињене нације у процесу признавања неке државе немају никакву улогу. УН су тек својеврстан „тестер” међународног статуса новонастале државе, јер само државе могу постати члан УН. Пријем неке државе у УН значи додатну потврду њеног неспорног државног статуса. Што не значи да држава која није примљена у ОУН није држава. Остати пред вратима УН јесте озбиљан доказ да је посреди „недржава”, али то не утиче на понашање оних земаља које признају њено постојање. Тако Косово није држава за огроман део света, али јесте за већину чланица ЕУ.

[Политика 08.05.2008]