Како пребродити фијаско слободне трговине

Још од тридесетих година двадесетог века, када је Кордел Хал увео Американце у нови свет „реципрочних трговинских аранжмана“, спољна трговина није била предмет толиких јавних расправа као данас. Тих година увоз и извоз су заједно сачињавали само шест процената америчке привреде, а чак и седамдесетих година, када су САД доминирале у светској трговини и глобалној економији, ова цифра је износила тек нешто преко осам процената. Ипак, тих година је јавно интересовање за трговину и даље било мало.

Данас је, међутим, док спољна трговина сачињава једну четвртину америчке привреде, ово питање једно од најбитнијих у јавности. Његове главне црте истакнуте су у дебати између Хуфбауера и Стиглица из мајског, односно јунског издања часописа National Interest . Гари Хуфбауер је писао да се слободна трговина исплати „до износа од десет хиљада долара годишње по сваком америчком домаћинству“, док се Стиглиц супротставио ставом како је у развијеним земљама али и земљама у развоју „либерализација трговине...учинила да многима буде само горе.“

Америчко јавно мњење превагнуло је у великој мери на Стиглицову страну. Упркос мноштву економиста који машу статистикама где се тврди супротно, Американци верују да је слободна трговина лоша за земљу, да је неповратно одузела послове њиховим суграђанима и да ће „глобализација“, што је њена тренутна манифестација, још више ослабети Сједињене Државе. Ова дебата се одразила и на овогодишњу председничку кампању: Џон Мекејн је на страни „слободне трговине“, док се демократе залажу да се на овај или онај начин заустави потписивање нових трговинских споразума.

Упркос мноштву економиста који машу статистикама где се тврди супротно, Американци верују да је слободна трговина лоша за земљу, да је неповратно одузела послове њиховим суграђанима и да ће „глобализација“, што је њена тренутна манифестација, још више ослабети Сједињене Државе

Овај резултат заиста изненађује, јер нико озбиљан не верује да Сједињене Државе могу окренути леђа свом великом учешћу у међународној трговини, нити да ће то учинити. Чак и у том случају, наша стална зановетања око тривијалних ствари или о томе како друге земље имају слабе или непостојеће законе о раду или екологији створила су код Американаца осећај да су жртве слободне трговине. Делимичан излаз из овог проблема, који је у великој мери осмислио Роберт Зелик, било је потписивање „специјалних“ трговинских уговора са посебним партнерима – онима који ће сигурно следити упутства америчке администрације по питању трговинске политике док истовремено купују америчку робу у великим количинама.

Оваква политика нам је подарила „споразуме о слободној трговини“. Сада их имамо са Сингапуром, Чилеом, Перуом и још неким земљама, док оне са Колумбијом и Јужном Корејом Конгрес тек треба да одобри. Своју шансу чекају и договори са Малезијом или Тајландом, који се тренутно воде и којима се надамо, а у ову категорију спада и Блиски исток.

Додуше, овај приступ повлачи за собом и неколико великих проблема, а међу њима и тај да остале велике трговинске силе нису остале по страни док су Сједињене Државе улагале напоре на билатералном и регионалном плану. Кина, а у много мањој мери и Јапан, створили су сопствене мреже слободне трговине у Источној Азији, а ЕУ је недавно започела сличне актиности у неколико светских региона. Као резултат тога САД су морале да заиграју на изједначење у овој светској трговинској утакмици која има сопствену динамику. Многи данас наводе како је Америка у опасности да буде „изостављена“ из све веће светске мреже билатералних и регионалних споразума о слободној трговини, па се на основу тога залажу за још више таквих споразума под америчким патронатом.

Овако се радило до пролећа 2007, када је новоизабрани Конгрес наговестио снажно противљење споразумима о слободној трговини који су већ били на дневном реду. До тада је било много позива да се потпише још трговинских споразума са још више партнера, од којих су већина прилично мале земље и са новим аргументима у прилог њиховим циљевима. Као што је било у случајевима Перуа и Колумбије, ови споразуми се сада подстичу како због „стратешке“ и спољнополитичке важности, тако и због своје тржишне привлачности, а слични спољнополитички аргументи су дати и у корист прихватања предложених споразума о слободној трговини са Индонезијом, Тајваном и другим земљама.

Други велики проблем јесте у томе што су позиви да се потпише још оваквих споразума натерали америчку администрацију да почне да одступа од онога што је радо називала „златним стандардом“. Све до недавно администрација је заступала став да је јединствени амерички „висококвалитетни“ шаблон за трговинске споразуме супериоран јер испуњава не само америчке радне и еколошке стандарде, већ и оне које постављају Међународна организација рада и Светска трговинска организација. Свакако да се због ових високих стандарда преговори о трговини понекад могу отегнути, али ту је ипак битнија могућност да из њих проистекне „детаљан“ споразум о спољној трговини, тј. онај који би задовољио неколико америчких привредних сектора оријентисаних на извоз, као што су производња, банкарство, земљорадња, фармацеутска индустрија и телекомуникације. Ова карактеристика као и потребе осталих владиних министарстава вероватно би обезбедили споразум о слободној трговини који би добио подршку Конгреса.

Међутим, у последње време, под притиском тешких услова које постављају потенцијални партнери и потребе да се држи корак са све широм мрежом уговора о слободној трговини које потписују остале земље, будућност овог модела „златног стандарда“ је неизвесна. Снажан показатељ за ово појавио се прошлог децембра на састанку у Вашингтону на коме се разговарало о економској интеграцији Источне Азије. Амбасадор Карам Батија, који је до пре само неколико недеља раније био заменик америчког трговинског представника, одржао је посебан говор и тада је упитан због чега Сједињене Амричке Државе нису склопиле још трговинских споразума са земљама Источне Азије. Он се сложио да САД овде „заостају“ и додао је да је главни разлог за то што су споразуми које Америка потписује „високог квалитета“. Затим је, јасно упутивши на клаузуле које се тичу рада и екологије, амбасадор нагласио потребу за оно што назива „одвојеним моделима“.

Нико озбиљан не верује да Сједињене Државе могу окренути леђа свом великом учешћу у међународној трговини, нити да ће то учинити

Овај позив за ублажавање или измене америчких споразума о слободној трговини који постављају високе стандарде ће се понављати, јер ће креатори политике и даље упозоравати на то да Вашингтон ризикује да буде „изостављен“ у надметању за даље трговинске споразуме. То ће бити приличан изазов, јер ће домаћи стандарди, са којима су споразуми о слободној трговини усклађени, долазити у конфликт са потребом да се држи корак са трговинском конкуренцијом из Источне Азије. Решавање овог проблема Конгрес ће помно пратити, како је недавно изјавила сенаторка Лиза Мурковски, функционер Републиканске странке у Поткомитету Сената за Источну Азију и Пацифик. На децембарском састанку посвећеном економској интеграцији Азије, Мурковски је признала се Источна Азија одликује мноштвом споразума о слободној трговини, али је корене ове појаве приписала пре свега томе што је Америка сама извршила експанзију споразума о слободној трговини после потписивања споразума NAFTA (Северноамерички уговор о слободној трговини). Додуше, закључила је да је овај проблем трговинске политике резултат „нашег деловања.“

Сенаторка Мурковски подсетила је своју публику како је пре извесног броја година један истакнути јапански лидер експлицитно и ауторитативно опоменуо Сједињене Државе да не потписују још споразума осим NAFTA-е, и да би се тиме створиле предвидљиве и непожељне последице. Ово упозорење је Хенри Кисинџер добио 1991. године од Рјутара Хашимота (тадашњег јапанског министра финансија, касније премијера) на састанку који се делимично бавио тада актуелним предлогом Малезије да се створи „источноазијски кокус“. Када је Хашимото касније писао о томе, навео је како је рекао бившем државном секретару, иако му се као јапанском премијеру не допада идеја Малезије а уколико САД ипак потпише још трговинских споразума, нарочито са азијским земљама, да ће Јапан и остале државе сигурно учинити исто.

Наравно, тако се и десило у следу догађаја који је креаторе америчке политике прво натерао да се забрину због тога што би Америка могла бити изостављена из тек настале азијске трговинске мреже, а затим да препоруче тактичке потезе који би омогућили Сједињеним Државама да склопе још оваквих трговинских споразума. Да би се то десило биће потребна свежа подршка јавности и Конгреса, а почетком 2007. године појавила се гомила чланака који су очито написани с тим циљем. Како је написано у једном уводнику Вашингтон поста од прошле године, „САД извозе у шачицу земаља са којима број уговора о слободној трговини расте диспропорционално .“

Чак и тада су овакви извештаји деловали су као производ веома веште манипулације подацима, а није им уследила никаква навала нових споразума о слободној трговини. Вероватно да је кључни разлог то што амерички споразуми ове врсте нису испунили главни задатак – унапређивање америчког извоза. Реалност је сасвим другачија, а доказ за то су подаци о трговини америчких партнера у слободној трговини као што су Аустралија, Чиле и Сингапур, уз Мексико и Канаду, који су потписници NAFTA споразума. У свим наведеним случајевима у периоду 2000-2006, увоз из САД је растао много спорије од укупног увоза, а упркос чињеници да ниједна од ових земаља нема потписан споразум о слободној трговини са ЕУ, њихов увоз из ЕУ је такође растао много брже од увоза из САД.

Као што се види на првој слици, подаци за Мексико су најдрастичнији – увоз из САД порастао је само за 2% у периоду 2000-2006. Овде постоји оштар контраст са порастом укупног увоза од 45%, а још је већи када се упореди са порастом увоза из ЕУ од 90%.

[Слика бр. 1 – Стопа раста увоза Мексика (%): 2000-2006; из ЕУ; целокупан увоз; из САД]

Једно упозорење: ове бројке представљају стопе раста увоза у Мексико, а не његову доларску вредност. Када говоримо о новцу, САД је више од једног века највећи извозник у Мексико, као што је случај и данас. Сходно томе, пошто су и светска трговина и укупан увоз Мексика наставили да расту у периоду 2000-2006, порастао је и мексички увоз из САД. Међутим, стопа раста била је много мања од стопе раста увоза из ЕУ и остатка света. У најновијем периоду увоз у државе које су потписале споразуме о слободној трговини са САД није порастао колико и њихов укупан увоз или увоз из ЕУ, а таква стопа раста не слути на добро у будућности.

Амерички споразуми о слободној трговини нису испунили главни задатак – унапређивање америчког извоза

Најбољи пример је Сингапур, где су до 1998. САД предњачиле над Јапаном као највећи извозник у овај град-државу. Међутим, да би иронија била још већа, крајем деведесетих година су се разговори о слободној трговини између Сингапура и САД почели схватати озбиљно и довели су до преговора вођених 2000-2002. Њихов резултат је Споразум о слободној трговини из јануара 2003, али упркос великој помпи која се дигла око тога, САД данас нису главни извозник у Сингапур. То место припало је Кини.

Друга слика илуструје шта се десило. На њој су приказане стопе раста из периода 2000-2006, а потом доларска вредност увоза Сингапура у 2006 години. Графикони који представљају стопе раста показују да је у периоду 2000-2006 укупан увоз у Сингапур порастао за 77%, из ЕУ за 69%, из САД за 50%, а из Кине за невероватних 195%. Као резултат ових драстичних разлика појавила се тридесет једна милијарда долара, колико вреди роба коју је Сингапур увезао из Кине током 2006, што је за милијарду долара више него из САД. То још и није велика разлика, али разлика у стопама раста наговештава да ће она ускоро порасти.

[Слика бр. 2 – Извозници у Сингапур: раст у периоду 2000-2006 и долрска вредност у 2006; % раста; % раста 2006; вредност ($); увоз из Кине; увоз из ЕУ; укупан увоз; увоз из САД; bn навести као mlrd (милијарда)]

Сличне тенденције постоје код новијих података за Аустралију и Чиле. У оба случаја се већ више од двадесет година САД и ЕУ често смењују као главни извозници, али у периоду 2000-2006 увоз из ЕУ порастао је брже у обе земље за два пута више него увоз из САД. Као резултат овога, увоз Аустралије из ЕУ достигао је двадесет осам милијарди долара, што је за око 50% више од увоза из САД. Како се види на трећој слици, само у случају Чилеа слика је нешто боља. Чилеански увоз из ЕУ у 2006. био је незнатно мањи него из САД, али бржа стопа раста увоза из ЕУ наговештава да ће и увоз оданде ускоро преузети примат.

[Слика бр. 3 Извозници у Чиле: раст у периоду 2000-2006 и долрска вредност у 2006; % раста; % раста 2006; вредност ($); увоз из Кине; увоз из ЕУ; укупан увоз; увоз из САД; bn навести као mlrd (милијарда)]

Дозволићете неколико речи о графиконима који означавају стопе раста увоза из Кине. Иако оне овде нису предмет, не можемо их ни оставити по страни. Код четири од пет потписница споразума о слободној трговини, у периоду 2000-2006 увоз из Кине повећао се за око 200%, а у Мексико за запањујућих 600%. Последица је да и Сингапур и Аустралија увозе више из Кине него из САД. Чак и у случају Чилеа, где је пре десетак година увоз из Кине једва и постојао, у 2006. његова вредност била око 3,6 милијарди долара, што је близу близу вредности онога што Чиле увози из САД.

Са више од једног билиона долара годишњег извоза амерички извозници се и даље добро држе на светском тржишту. Опште узев, САД тек незнатно заостају иза Немачке, која је један од већих али не и увек водећих светских извозника. Међутим, америчка спољнотрговинска политика, уз повремене битне изузетке, имала је малог удела у том успеху. Како се види из ове дискусије програм склапања споразума о слободној трговини који је створила канцеларија амричког трговинског представника није испунио главни циљ – очување и повећање америчког извоза на свако ново партнерско тржиште. Ни политика споразума о слободној трговини није постигла свој главни тактички циљ – подстицање „конкурентске либерализације“. Очекивало се да ће овакав приступ стимулисати остале државе да либерализују сопствене трговинске аранжмане тако да овај циљ подстакну на глобалном нивоу.

Основа за ову наду је једно дугогодишње питање – да ли ће билатерални и регионални трговински аранжмани бити „камен темељац“ или „камен спотицања“ на путу ка глобалној либерализацији трговине. Ово питање је сада углавном решено – америчка политика споразума о слободној трговини није појачала темеље, чему су се многи надали, већ је створила препреке. Како се најбоље види у случају Источне Азије, америчка фетишизација споразума о слободној трговини убрзала је предвиђени исход на који су указали сенаторка Мурковски и други – да ће настати мноштво регионалних трговинских аранжмана. Али, како је председник јасно ставио до знања у јануарском обраћању Конгресу, када је поново позвао Конгрес да одобри споразума са Корејом и Колумбијом, америчка политика је наставила да се креће путем споразума о слободној трговини. Остали споразуми су у припреми, а управо је предложен један такав са Тајваном. Као разлози за потписивање свих ових споразума наводе се стратешки и спољнополитички разлози. Они који се залажу за потписивање споразума о слободној трговини са Колумбијом упозорили су да ће уколико они не буду одобрени то представљати „прворазредну стратешку грешку.“

Одбијајући да одобри потписивање споразума са Колумбијом и Корејом, Конгрес је ставио тачку на амерички фетиш споразума о слободној трговини

Фактор који се ређе помиње, али који такође покреће трговинску политику, јесте обичан полет, као када радите више од онога што знате најбоље. То се могло видети нарочито током политике „све може“ коју симболизује период када је Роберт Зелик био амерички трговински представник. Иако је канцеларија трговинског представника релативно мала агенција, веома је добро позиционирана, а њено особље сачињавају највештији и најискуснији стручњаци за трговинске преговоре. Њеним члановима јасно је наложено да се врате са неколико потписаних споразума о слободној трговини који су овде поменути, што су они и учинили. Али, као и у случају споразума са Корејом (КОРУС), који је најављиван на сав глас јер треба да обезбеди слободну трговину са седмим по величини трговинским партнером Америке, коначну вредност већине напора канцеларије трговинског представника треба преиспитати.

Добар пример за ово појавио се пре око годину дана после бурних финалних преговора у Сеулу и Вашингтону. Одушевљеност КОРУС-ом достигла је врхунац средином 2007. године, а током еуфорије око њега одржана је конференција за штампу на Капитол Хилу, где је Венди Катлер, главни преговарач огранка канцеларије америчког трговинског представника за Азију, објаснила споразум пред препуном салом. Тада је на Институту за међународну економију у Вашингтону сазван и целодневни састанак посвећен КОРУС-у. На њему су учествовали истакнути амерички стручњаци за економију и трговину, који су се усредсредили на студију о овом споразуму који је представио Роберт М. Стерн, велики стручњак за ову област. Међутим, док су готово сви који су држали реферате на овом састанку изразили подршку КОРУС-у, ње није било у налазима студије. Аутори ове студије су закључили да је и за Сеул и за Вашингтон мултилатерални споразум и даље много боља опција, иако ће споразум о слободој трговини између Кореје и САД несумњиво бити од користи, и то углавном Кореји. Овде би ваљало поновити главне закључке те студије:

• Израчунати су ефекти глобалне (мултилатералне) слободне трговине и показано је да су много већи када су у питању Кореја и САД и када се упореде са билатералним споразумима о слободној трговини.
• Резултати унилатералне и мултилатералне либерализације трговине наговештавају да се много већи пораст економског благостања може остварити путем шире либерализације трговине него билатералним споразумима о слободној трговини између САД и Кореје.

Ови налази потврдили су дуготрајни консензус око квалитативне разлике између мултилатералног система Светске трговинске организације и система повлашћене трговине који споразуми о слободној трговини представљају, а у протеклој години се клима за споразуме са Корејом и Колумбијом знатно изменила у негативном правцу. У случају Кореје разлози који се најчешће наводе су забринутост Конгреса због увоза говедине и аутомобила, а у случају Колумбије то су питања људских права, али проблем углавном представља општа ситуација, а не ове појединости. Што је још важније, иако то на први поглед једва да има везе, постоји и оштар заокрет у ставовима Бушове администрације која би могао да убрза преговоре у Дохи и умањи амерички ентузијазам према уговорима о слободној трговини. Овај заокрет се огледа у недавној одлуци председника Буша да уложи вето на предлог закона о фармама из 2008, чије су многе субвенције навеле чак и дугогодишње присталице његове администрације да га назову „најскупљим законом о фармама у историји.“

Председник Буш и водећи стручњаци за пољопривреду у његовој администрацији успротивили су се овом закону јер, осим што представља висок трошак и што је неправедан, знају да ће реформа донети Сједињеним Државама две велике предности у трговини. Прва је што ће Америка бити мање изложена тужбама пред Светском трговинском организацијом (где је већ изгубила неколико спорова) због тога што амерички програми крше правила ове организације. Друга је да ће реформа донети америчким фармама и ранчевима много већи приступ глобалном тржишту хране и тржиштима која вапе за робом широке потрошње него што то може учинити било који споразум о слободној трговини.

Ово су јаки магнети за председника који већ дуго апелује на шефове из канцеларије трговинског представника да донесу кући награду из Дохе, али до сада није могао да им дâ оно што им је било потребно како би остварили тај циљ. У последњој години мандата постоји много мања потреба за понављањем протекционистичких становишта која га је претходно навела да ограничи увоз не само челика, већ и јагњетине са Новог Зеланда. Ипак, Конгрес је у мају поништио председников вето, показујући тиме да се не може супротставити снази америчких фармерских лобија и угрожавајући Бушов историјски успех који он и даље може остварити у случају позитивног исхода у Дохи.

Чак и у том случају, одбијајући да одобри потписивање споразума са Колумбијом и Корејом, Конгрес је ставио тачку на амерички фетиш споразума о слободној трговини – а то је добро. Бар у тој мери да постоји нада, како је сенаторка Мурковски рекла прошлог децембра, да САД више неће стварати стратешки и спољнотрговински проблем који је „резултат нашег деловања“.

Бернард Гордон је пензионисани професор политичких наука на Универзитету у Новом Хемпширу. Најновија књига му је America's Trade Follies: Turning Economic Leadership into Strategic Weakness (Routledge, 2001).

National Interest , 2. јун 2008.