ЕУ, Србија и усвајање "аки комунитера"

Сажетак: Ради тачног дефинисања улоге ЕК у процесу усвајања аки комунитера у Републици Србији и спречавања злоупотреба, или да би се прецизно тумачио члан 72 ССП-а о усклађивању законодавства (у општем року од 6 година) непоходна је и правилна примена начела супсидијарности. Пре свега, неопходно је дефинисање значаја овог принципа у правном систему Републике Србије. У том смислу, Уговор из Мастрихта и Лисабонски уговор прописују да је начело супсидијарности најважније начело у правном и политичком систему Европске уније. У том смислу, Република Србија треба да се угледа на Чешку Републику и СР Немачку. Или, решења изнета у декларацији коју је Чешка Република приложила уз Лисабонски уговор (тачније, у Декларацији Чешке Републике у вези са Повољом о основним правима Европске уније). И на пресуду СУС СР Немачке у случају ''Мастрихт'' .

Кључне речи: Европска комисија, Република Србија,начела супрематије и начела супсидијаритета, Споразум о стабилизацији и придруживању.

У контексту усвајања аки комунитера у Републици Србији поставља се важно правно питање на које треба дати прецизан одговор. Како је могуће обезбедити кохерентност правног система? Сматрамо да је то могуће само уз правилну примену начела супсидијаритета и уважавања првенства националног права. Зато сматрамо да је начело супсидијаритета и његове примене у Републици Србији питање од највеће важности у овом тренутку. У том смислу, проф. др Бранко Ракић истиче у својој анализи[1] (поводом начела супсидијаритета и расподеле надлежности између Европске уније и држава чланица) следеће: ''Уговор о Европској унији уводи на поље расподеле надлежности између држава чланица и Заједнице још један принцип у основи примењив на све случајеве конкуренције ове надлежности, који представља, како се тврди, једну од битних новина који води ка још већој демократизацији односа у Заједници. Реч је о начелу супсидијаритета, које има за циљ да ниво одлучивања што више приближи грађанима, да решавање проблема локализује тамо где су проблеми настали и где постоје, а да при томе сачува ефикасност Заједнице и њено акционо јединство увек када је то потребно. Принцип супсидијаритета може имати двоструки карактер: с једне стране, карактер филозофског принципа – онда када се тиче односа између појединца и државе (или других облика организовања заједнице) и, с друге стране, карактер политичког принципа (првенствено код федерално устројених држава) где представља основ за расподелу надлежности између виших (централнијих) и нижих (децентрализованијих, тј. локалнијих јединица)''.

Дакле, сам принцип супсдијаритета је познат у федеративним државама. ЕУ има неке елементе федеративне државе, и то је једна од основа за примењивање овог принципа. Али, не треба заборавити да сама ЕУ није федеративна држава, видели смо да то и истиче СУС СР Немачке у пресуди ''Лисабон''. Друга основа за примену овог принципа је очигледно усмерена ка смањивању демократског дефицита. Сматрамо да је и то корисно за Србију. Видели смо на какав се недемократски начин бира шеф ЕЦБ. То не може бити узор за наше законодавство у овој области. Дакле, већ и из ове почетне анализе је јасно да је начело супсидијаритета корисно и важно за Србију.

Такође, проф. др Бранко Ракић истиче: ''За разлику од унитарних држава, код којих је обим компетенција практично неограничен, а слично међународним организацијама и федералним државама, Европска заједница (односно Европска унија према Уговору из Мастрихта) има ограничен круг стварних надлежности''. Дакле, ЕУ има ограничене надлежности. То српски законодавац мора да има у виду, када размишља о кохеретности српског правног система и захтевима ЕК.

Проф. др Бранко Ракић, истиче и следеће: ''Основни принцип код поделе стварних надлежности између Заједнице и држава чланица је да постоји у извесном претпоставка надлежности држава чланица. Наиме, државама чланицама припадају надлежности за које је експлицитно прописано да им припадају... тако и све друге надлежности које нису додељене Заједници путем оргинерних аката.... С друге стране, постоји одређени круг (истина мали) надлежности чији је искључиви вршилац Заједница''. Дакле у ЕУ, постоје, условно говорећи, три врсте надлежности. Прва која припада државама чланицама, друга која припада Унији, и трећа, која је условно говорећи ''гранична'' између прве две. Или, у тој трећој надлежности долази до правних празнина (сукоба) које треба да реши примена принципа супсидијаритета. Сматрамо да нешто слично постоји и у Србији након закључивања ССП. Овај споразум не садржи јасне законске акте ЕУ које Србија треба да усвоји, и постоји, условно говорећи, сукоб надлежности између Републике Србије и Европске комисије. Или, правна празнина коју није разрешио законодавац и Уставни суд.

Проф. др Бранко Ракић истиче и: ''Како се може видети, смисао омогућења интервенције држава чланица у областима искључиве надлежности Заједнице уопште је да се избегне стварање правних празнина услед изостанка делатности Заједнице на тим пољима... Најзад, најчешћи случај је постојање такозваних конкуретних надлежности... И овде се ради о областима стављеним у искључиву надлежност Заједнице, недостатак активности Заједнице овде аутоматски чини државе чланице компетентим, без обзира на то да је за то било потребно одобрење...

Други, много чешћи случај када државе чланице делују у области конкурентних надлежности постоји тада када је Заједница почела да врши своја овлашћења у тој области, али их није исцрпла. У том неисцрпљеном делу државе чланице остају компетентне... ''У Србији је слична ситуација након потписивања ССП. Као што смо истакли, надлежности ЕК и Републике Србије нису јасно разграничене. Али, када сагледамо ове дефиниције проф. др Бранка Ракића, одмах се намеће подсећање и са ''комитологијом'' у ЕУ. Или, ЕК у ЕУ често не може да врши своје надлежности у потпуности због рада комитета састављених од националних чиновника. Сходно томе, државе чланице постају компетентне (или надлежне) за поједине области аки комунитера. Или, у пракси, око 250 комитета, састављених од националних чиновника, врши овлашћења ЕК. На тај начин, државе чланице фактички, преузимају огроман део надлежности из такозваних ''граничних'' надлежности ЕК. Или, и из надлежности које су, макар формално припадале Унији. (Дакле, државе чланице преузимају 2 од укупно 3 надлежности). То је и један од разлога зашто српски законодавац мора детаљно да познаје функционисање правног и политичког система ЕУ у пракси. Са друге стране, сматрамо да се у Србији дешава супротан процес. ЕК преузима у Србији и надлежности које јој по нашем мишљењу не припадају у члану 72 ССП-а (као у вези са државном помоћи). То је велики проблем, који се мора решити у даљем процесу преговора са ЕУ и усвајања аки комунитера.

Такође, проф. др Бранко Ракић истиче и: ''Немачки Основни закон (Grundgesetz) не говори директно о принципу супсидијаритета, али га јасно исказује и дефинише у више чланова. Члан 30 успоставља претпостављену надлежност региона, предвиђајући да ће њима припадати 'вршење државних овлашћења и обављање државних функција... уколико Устав не прописује или не дозвољава супротно', члан 72 на пољу конкуретних надлежности између федерације и региона у расподели тих надлежности, успостављајући одговарајуће критеријуме, даје предност нижим у односу на централни ниво''. Дакле, ове прецизно изнесене дефиниције показују да је начело супсидијаритета (супсидијарности) у ЕУ преузето из немачког права. Или, принцип супсидијаритета је настао на основу односа између немачких региона и централних власти у Немачкој. Дакле, управо СР Немачка као најјача земља ЕУ инсистира на принципу супсидијаритета. Не видимо зашто то не би радила и Србија у процесу придруживања посебно ако се има у виду да она није чланица ЕУ и да најмање још 10 година неће ни бити. Или, по нашем мишљењу, принцип супсидијаритета мора још више да се примењује у Републици Србији него у чланицама ЕУ. Нажалост, наше истраживање је показало да у пракси у Србији постоји апсурдна правна ситуација. Или, иако Републике Србија није чланица ЕУ, у њој се мање примењује принцип супсидијаритета него у неким чланицама ЕУ. Најбољи доказ за то је увођење ЕК као другостепеног органа одлучивања у вези са државном помоћи.

Такође, проф. др Бранко Ракић истиче да је начело супсидијаритета (супсидијарности) у ЕУ уведено у пуној мери Уговором из Мастрихта из 1992. године (који је, као што смо већ изнели, донет при скоро поптуној економској и политичкој доминацији Немачке): ''Значај који аутори Уговора о Европској унији придају принципу супсидијаритета види се што они већ у преамбули Уговора, истичући своју решеност да наставе процес стварања Уније између европских народа, наглашавају да ће у њој 'одлуке бити доношене што је могуће ближе грађанима, сагласно начелу супсидијаритета''.[2] Заиста, у Уговору из Мастрихта из 1992. године се наводи: ''Решени да наставе процес стварања све чвршћег јединства међу народима Европе, у којој се одлуке доносе на нивоу што је могуће ближем грађанима, у складу са начелима сусидијарности''. Такође, у члану А, став 2 Уговора из Мастрихта се наводи: ''Овај Уговор представља нову етапу у процесу стварања све чвршћег јединства између народа Европе, у којој се одлуке доносе на нивоу што је могуће биле грађанима''. Сходно томе, у Уговору из Амстердама из 1997. године је пренумерисан члан Б Уговора из Мастрихта у члан 2, и у њему се наводи: ''Циљеви Уније се остварују у складу са одредбама овог уговора, под условима и према динамици који су њиме утврђени, и уз поштовање начела супсидијарности, како је то дефинисано чланом 3 Б Уговора о оснивању Европске заједнице.'' Претходним дефиницијама из Уговора из Мастрихта и Уговора из Амстердама, треба додати и Декларацију о подели надлежности која прати Лисабонски уговор (и члан 5 Уговора о ЕУ као дела Лисабонског уговора, и Протокол (бр. 2) о примени начела супсидијарности и пропорционалности). У Декларацији се истиче: ''Конференција подвлачи да, у складу са системом подељних надлежности између Уније и држава чланица, на начин предвиђен Уговором о Европској унији и Уговором о функционисању Европске уније, све надлежности које уговорима нису додељене Унији припадају државама чланицама. Када је уговорима додељена Унији нека надлежност коју она дели са државама чланицама у одређеној области, тада државе чланице врше своју надлежност у мери у којој Унија није извршила своју надлежност или је прекинула да је извршава. Тај последњи случај може наступити када надлежне институције Уније одлуче да укину неки законски акт, посебно када то има за циљ обезбеђивање боље гаранције за поштовање принципа супсидијарности и пропорционалности.[3] Дакле, принцип супсидијарности се развио након Уговора из Мастрихта, и своје место има у важећем Лисабонском уговору. Или, и Лисабонски уговор потврђује значај начела супсидијарности. И очувања надлежности држава чланица у ЕУ. Тачније, и Лисабонски уговор потврђује оно што је утврђено у Уговору из Мастрихта. Начело супсидијарности је централно начело ЕУ. То српски законодавац мора да има у виду.

Проф. др Бранко Ракић истиче анализирајући Уговор из Мастрихта и следеће: ''Док цитирани део одредбе члана А, став 2 детерминише базично концепте приципа супсидијаритета, и према Николасу Емилиуу 'јасно указује на овлашћења (тј. правни положај) региона унутар оквира Европске уније', дотле цитирана одредба члана Б, како правилно примеђује исти аутор, показује да су аутори Уговора о Европској унији сматрали да принцип супсидијаритета представаља апсолутно централни концепт у конструкцији Уније и усмерење за будућу активност. Посебан значај имају наведене одредбе из преамбуле и чланова А и Б, а посебно цитирана одредба члан Б, алинеја 2, због тога што примену начела супсидијаритета, онаквог какав је дефинисан у члану 3(Б) Уговора о оснивању Европске заједнице проширују на целину Уговора о Европској унији, а не само на Уговор о оснивању ЕЗ, као један његов елемент.... Као што се и из саме структуре овог члана види, он на двојак начин ограничава акције Заједнице-најпре, ограничавајући уопште предузимање активности од стране Заједнице условом да би баш њеним поступањем предвиђени циљеви били боље остварени него када би ту активност вршиле државе чланице; и друго, уколико Заједница преузме дату активност, ограничавајући њен обим и интензитет (укратко њену меру, као и сам Уговор каже), на оно што је неопходно да би на најбољи могући начин остварили превиђени циљеви''.[4]

Дакле,у суштини, принцип супсдијаритета ограничава деловање ЕУ. Српски законодавац ту чињеницу мора имати у виду. Опет се и у том контексту долази до рада и улоге комитета и Корепера. Или, скоро увек се предност даје комитетима састављеним од националних чиновника у односу на ЕК. Или (и то је наш основни закључак), принцип супсидијаритета доводи у пракси ЕУ преко рада комитета и Корепера до доминације националног права. То је права истина о функционисању правног и политичког система ЕУ. Нажалост, српски закондавац као да то не зна и испуњава све захтеве ЕК у процесу усвајања аки комунитера.

Такође, проф. др Бранко Ракић истиче: ''Будући да односи надлежности и утицаја између држава чланица и Заједнице имају свој институционални израз, увођење принципа супсдијаритета и на тај начин, како смо рекли, ограничење акције Заједнице, може бити посматрано и схваћено, како проф. Вернер Унегер констатује 'од већине држава чланица јесте схваћено', као 'ограничење Комисије у користи држава чланица и региона''.[5] Више него тачна дефиниција проф. др Бранка Ракића. Управо комитети (њих 250) ограничавају рад ЕК уз допуштење и подршку држава чланица ЕУ. Зато српски законодавац мора да ограничи улогу ЕК у имплементацији ССП-а и аки комунитера. Недопустиве су ситуације попут оних у вези са Законом о контроли државне помоћи и Законом о акцизма. То је наш став.

Такође, проф. др Бранко Ракић истиче и да постоје и додатна ограничења за ЕК и Унију, која произилазе из начела супсдијаритета: ''Из цитиране формулације члана 3 (Б), алинеја 2 види се бда није довољно да однос погодности националног нивоа и нивоа Заједнице, за остварење одређеног циља буде у корист Заједнице (критеријум за веће погодности), већ је неопходно да поред критеријума буде задовољен и један други – да дати циљ не може на задовољавајући начин да буде остварен на националном нивоу (критеријум недовољности). Ова два критеријума морају да буду испуњена кумулативно, тј. сваки од њих самостално није довољан''. Ипак, у пракси се дешава управо супротно. ЕУ и ЕК препуштају надлежности комитетима и Кореперу, то јест, националним чиновницима и амбасадорима у толикој мери да поједини аутори чак тврде да се постоји такозвано техничко право ЕУ (као што смо навели у претходном делу). До таквог процеса је довела примена начела супсидијаритета у пракси ЕУ. То је, по нашем мишљењу, реално стање у пракси ЕУ. Зато не видимо разлог да српски законодавац и Уставни суд не заузму јасан став о приоритетној важности националног права над комунитарним у Републици Србији. Посебно што такав став преузима СУС Немачке у случају ''Лисабон'' у важним областима попут правосуђа, одбране, буџета и пореске политике.

Наравно, не негирамо да је са друге стране, Суд правде је покушао да прошири надлежности Уније у формалном смислу. Проф. др Бранко Ракић истиче: ''Европска заједница располаже оним овлашћењима и везана је оним обавезама које су јој експлицитно додељени оргинерним актима, у складу са усвојеним системом додељених надлежности (competences d attribution). За све остало су надлежне државе чланице. Овај систем, мада је и до сада постојао, директно је и јасно изражен у напред цитираној алинеји 1, члана 3 (Б) унетог Уговором из Мастрихта. Међутим, судска пракса Суда правде Европских заједница је у циљу омогућења остварења на наведени начин успостављања задатака Заједнице, прихватила могућност постојања имплицитних, изведених надлежности. Основ те судске праксе је успостављен у једној пресуди из 1971. године у предмету познатом под називом E.R.T.A. (на енглеском) или A.E.T.R (на француском), а у једној пресуди из 1987. године, Суд се изјаснио да увек када је Уговором о оснивању ЕЕЗ дат неки задатак Комисији дата су и 'овлашћења која су неопходна да би извршила тај задатак'.

Иначе, у свету је теорија имплицитних надлежности настала у америчкој уставно-правној тероји и у складу са њом су америчкој законодавној власти дата овлашћења која су неопходна ради остварења надлежности, а која, с друге стране , нису 'супростављена спољним ограничењима као што су она која ствара Bill of Rights или федерално уређење''. Међутим, те изведене или инхеретне надлежности, по нашем мишљењу, ЕК не користи довољно у пракси. Тачније, њих су преузели комитети. И они су ти који у пракси имају овлашћења да би испунили задатак, а не ЕК. Или, комитети у суштини имплементирају аки комунитер у правне системе држава чланица. Прецизније, у пракси (као што смо изнели) комитети то изводе на начин који највише одговора државама чланицама. Дакле, поново се долази до закључка да је директна, безусловна примена аки комунитера више него ретка појава у ЕУ. Прецизније, комитети дају основни правац у примени аки комунитера у државама чланицама. Зато тумачење Суда правде има мању важност у пракси ЕУ него рад комитета.

Са друге стране, проф. др Бранко Ракић износи да нису ни судије Суда правде компетентне да дају потпуно тумачење у том смислу: ''Та субјективност посебно долази до изражаја код начела супсдијаритета, где се према принципу процењене ефикасности одређује ко ће бити у датом случају надлежан – држава чланица или Заједница. А та ефикасност, односно, према језику употребљеном у Уговору, то на ком нивоу циљеви предвиђене акције могу бити боље остварени, представља крајње непрецизан и субјективности подложан критеријум. У случају разилажења субјективности органа Заједнице и резултата субјективности надлежних органа држава чланица, што је веома могуће, одлучивање о томе ко је у праву нужно би било у надлежности Суда правде у Луксембургу, чије су судије, правници по професији, позвани да одлучују о праву, а не да претпостављају ко би био ефикаснији у спровођењу одређених акција''. Дакле, пресуде Суда правде и тумачења судије не могу променити фактичко стање у пракси. Или, доминацију комитета и националних интереса над аки комунитером.

На крају своје анализе, проф. др Бранко Ракић закључује: ''Са тачке гледишта његових присталица, принцип супсидијаритета из Уговора о Европској унији представља значајно средство за спречавање сваког европског централизма и раскид са појавама претераног бирократизма у Заједници, средство које би требало да успостави строго одређење и органичење поља акције Заједнице (односно Уније). Мотивација која стоји иза уношења у Уговор о Европској унији принципа о коме је реч, могла би, као то већ у поменутом чланку чини Жером Вињон изразити кроз два елемента. С једне стране, приницип супсдијаритета ствара већу меру баланса у расподели одговорности између различитих центара одлучивања. У све већој сложености друштвених и економских односа, овај принцип би требало да представља брану тенденцији пребацивања терета одлучивања и тиме преузимања одговорности са нижих центара на Брисел... Са друге стране, давање приоритета националном поступању кроз принцип супсидијаритета, представља контратежу значајном проширењу интевенција Заједнице (Уније)... Наиме, сасвим је сигурно да су наведени аргументи, у контексту сучељавања супротстављених виђења и вредновања не само Уговора о Европској унији, већ и јачања европске интеграције уопште, представљали значајно средство у изградњи позитивног односа јавности у државама чланицама према Уговору из Мастрихта. То важи и за први наведени аргумент, будући да је њиме парирано већ од раније упућеним критикама због претераног бирократизма у Заједници и огромне и све веће концетрације моћи и овлашћења у рукама бриселске бирократије. Али то посебно важи за други од наведених аргумента, који већ у свом оквиру садржи третирање принципа супсидијаритета као контратеже проширењу надлежности Заједнице, што указује на његову употребљивост као погодбеног адута у сучељавању присталица и противника новог уговора. О овоме говори Франсоа Лефор истичући: "Аутори Уговора из Мастрихта су свесни страхова које код многих изазива одвијање интегративног процеса, хтели да један принцип уставног карактера парира а priori сваком арбитражном апсорбовању од стране Европске уније надлежности које врше државе чланице... О овоме, коначно, можда најречитије, а свакако због своје природе, најуверљивије говори објашњење из материјала за расправу Радне групе за супсидијаритет у оквиру Комисије ЕЗ од 7. маја 1993. године 'Супсдијаритет је постао један од кључних појмова о политичкој дебати о будућности Заједнице'... Након свега реченог, можемо да закључимо да ако остаје отворено питање и сумња Франсоа Лефора, из поднаслова његовог поменутог чланка, да ли принцип супсдијаритета представља 'угаони камен' Уговора из Мастрихта и европске конструкције уопште (израз угаони камен – pierre d angle или, у облику који се начешће среће pierre angulaire, у француском језику означава ствар од фундаменталног значај), сасвим је извесно да тај принцип представља један од кључних 'камена спотицања' (pierre d achoppement) и повод оштрих сучељавања присталица и противника јачања европске интеграције''. Сматрамо да су ово тачне дефиниције. Питање примене примене принципа супсдијаритеа је од највеће важности не само у ЕУ већ и Републици Србији. (Као што из претходног произилази,оно је чак истакнуто у преамбули Уговора из Мастрихта). Зато Србија мора да поступи по узору на решења из најважније државе ЕУ, СР Немачке. Или, принцип супсдијаритета у Немачкој, омогућује чак и ultra vires контролу аката аки комунитера. (Или, ако законски акти ЕУ нису у складу са националним, они су неважећи. Такво поступање је неопходно и у Србији.)

Нажалост, српски законодавац и Уставни суд не придају ни најмању могућу пажњу том важном питању. Или правној празнини која је настала поводом примене ССП и својеврсном захватању надлежности од стране ЕК без обзира на члан 72 ССП. Они као да немају воље да се одреде према процесима унификације и централизације од стране ЕК, поводом примене ССП-а и аки комунитера у Републици Србији. Или, увек када постоји дилема око надлежности између ЕУ и Републике Србије у некој области, српски законодавац даје предност наднационалном праву ЕУ у односу на српско. (Зато се дешавају апсурдне ситуације попут оне у вези са Законом о акцизама, када се се на основу неповезаних са садржином закона упутства ЕУ, мењао закон на штету српског буџета само зато што то тражи ЕК). Зато сматрамо да је Република Србија мора да принципу супсидијаритета да значај који му је дала СР Немачка или Чешка Република. Тачније, Чешка Република је приложила уз Лисабонски уговор и Повељу о основним правима ЕУ: ''Декларацију Чешке Републике у вези са Повељом о основним правима Европске уније''. У Декларацији се наводи: ''1) Чешка Република подсећа на одредбе Повеље о основним правима Европске уније које се односе на институције и органе Европске уније у вези са поштовањем принципа супсидијарности и поделе надлежности између Европске уније и њених држава чланица, такве какве су поново потврђене Декларацијом (бр. 18) о подели надлежности. 2) Чешка Република подвлачи, исто тако, да Повеља не проширује поље примене права Уније и не ствара и не лимитира ниједну нову надлежност Уније. Она не сужава поље примене националног права и не лимитира ниједну постојећу надлежност националних органа у овој области. 3) Чешка Република подвлачи да у мери којој Повеља признаје права и основна начела која произилазе из заједничких националних традиција држава чланица, та права и начела се морају тумачити у складу са националним традицијима...''.[6] Дакле, ово је, по нашем мишљењу прикладан начин примене принципа супсидијаритета. Или, Србија, по нашем мишљењу мора да заузме исти став као СР Немачка или Чешка Република када се ради о примени приципа супсидијаритета. Тачније, у складу са националним интересима, потребом за очувањем кохеретности правног система, правилном применом аки комунитера у Републици Србији, мора бити изграђен принцип супсдијаритета у Републици Србији. Или, на основу принципа супсдијаритета аки комунитер (слично као и у СР Немачкој), мора бити третиран као изведени правни поредак, другоразредног значаја у односу на национални. Посебно у области кривичног права, одбране, пореске политике, информисања, буџета и јавних набавки као и и контроле државне помоћи. Само ако је аки комунитер у складу са српским законима, он се може користити као додатни извор правног регулисања. Преузимање надлежности, од стране ЕК у Републици Србији је недопустиво, и у супротности је са начелом супсидијаритета. Или, у супротности са најважнијим правним начелом ЕУ.

[6] Јањевић М., ''Консолидовани Уговор о Европској унији; и Уговор о функционисању Европске уније (2008/С 115/01) са Повељом о основним правима Европске уније'', Службени гласник, Београд, 2009. стр. 332.