Međunarodno pravo je važno – a još je važnije ko ga i kako tumači

Ako postoji fraza koja (navodno) definiše suštinu dnašnje američke spoljne politike onda je to  „potreba da se održava poredak zasnovan na pravilima“. Na primer,Bajdenova administracija je naporno radila da organizuje tzv Samit demokratije ove nedelje na kome su učestvovale države koji su saveznice SAD. Jedan je od glavnih razloga  bila je želja da se ojača postojeći poredak. Može se razumeti zašto. Reći da Sjedinjene Države samo pokušavaju da se pridržavaju pravila je pristojnije nego reći da je njihov cilj da trajno očuvaju primat SAD, trajno oslabe Kinu, sruše vlade koje joj se ne sviđaju ili potkopaju svoje druge protivnike.

Naravno, kada američki zvaničnici kažu „poredak zasnovan na pravilima“, oni misle na trenutni poredak, čija su pravila uglavnom utvrđena u Americi.Oni ne brane postojanje pravila samo po sebi. Svaki poredak koji uključuje moderne države mora nužno biti zasnovan na pravilima, jer se složenim interakcijama globalizovanog sveta ne može upravljati bez dogovorenih normi i procedura.Ove norme se kreću od temeljnih principa (npr. ideja jednakostisuvernih država) do svakodnevnih rutinskih praksi (npr. upotreba engleskog kao standardnog jezika za međunarodnu kontrolu vazdušnog saobraćaja).Koje aspekte sadašnjeg poretka Sjedinjene Države najviše žele da brane?Koje norme su najvažnije?

Reći da Sjedinjene Države samo pokušavaju da se pridržavaju pravila je pristojnije nego reći da je njihov cilj da trajno očuvaju primat SAD, trajno oslabe Kinu, sruše vlade koje joj se ne sviđaju ili potkopaju svoje druge protivnike

Za mnoge na Zapadu, suštinski element današnjeg svetskog poretka je zabrana teritorijalnog osvajanja.Američki državni sekretar Entoni Blinken rekao je prošlog leta da  je ruska invazija na Ukrajinu dovela u pitanje „osnovne principe mira i bezbednosti... da jedna država ne može jednostavno promeniti granice druge države silom ili potčiniti suverenu naciju svojoj volji ili negirati joj slobodu da sama odlučuje o svojoj sudbini i politici.“

Nije Blinken izmislio to pravilo. U prvom poglavlju Povelje UN kaže se da će se „sve članice u svojim međunarodnim odnosima uzdržavati od pretnje ili upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti bilo koje države“.Povelja dalje obavezuje države da rešavaju sporove mirnim putem. Štaviše, Četvrta Ženevska konvencija zabranjuje državama da proteruju stanovništvo sa teritorija okupiranih tokom rata ili da preseljavaju svoje građane na te teritorije.Takvim međunarodnopravnim odredbama stvorena je normativna barijera za osvajanje teritorije silom. Nije iznenađujuće što se ovkve norme često koriste kao opravdanje za spoljnu podršku Ukrajini, posebno nakon ruske aneksije četiri ukrajinske oblasti (što je veći deo međunarodne zajednice odbio da prihvati) i prisilnog premeštanja ljudi iz Ukrajine u Rusiju tokom rata.

Same po sebi, norme protiv osvajanja nisu sprečile države da se upuste u ratove ili čak da pokušaju da zauzmu tuđe teritorije, a nema mnogo primera u istoriji da je neka vlada razmišljala o osvajačkom ratu, a zatim se uzdržala jer su njene vođe saznale da postoje norme koje to zabranjuju. Uglavnom, države su se uzdržavale od velikih osvajačkih poduhvata zbog straha da će uslediti nacionalnoo oslobodičalki rat u porobljenoj zemlji. Široko dostupno lako naoružanje obično čini porobljavnje stranog stanovništva skupim i teškim.

Međutim, norme protiv osvajanja mogu postati važne ako agresija velikih razmera učini verovatnim da će treće strane priteći u pomoć državi koja je napadnuta, kao što se to dogodilo kada je Irak zauzeo Kuvajt 1990. ili posle ruske invazije na Ukrajinu u februaru 2022. Ali čak i u ovakvim slučajevima pitanje je o čemu se radi - da li su se države okupile da pomognu žrtvi agresije zato što su branile principe međunarodnog javnog prava, ili zato što su htele da spreče po njih negativnu promenu odnosa snaga, ili da ostvare neki drugi strateški cilj?Možda oboje?

Kao i kod većine normi, ono što se zaista dešava je da države pronalaze načine da ih zaobiđu. Sjedinjene Države su bile savršeno voljne da naruše teritorijalni integritet drugih zemalja, ali ne i da ih i komadaju ili da anktiraju delove njihovih teritorija  nakon što se neprijateljska vojska predala. Umesto toga, SAD su nastojale da nametnu novu vladu koja je formalno nezavisna, ali koja bi bila lojalna Sjedinjenim Državama (ili su se u Vašingtonu bar tome nadali). Ovakvi manevri omogućavali su SAD da se pretvaraju da nikoga nisu pokorile već da su samo zamenile nekoliko zlih vođa popustljivijim i benignijim.

Dan Altmanu nedavnom istraživanju tvrdi da norme protiv osvajanja nisu dovele do značajnog opadanja pokušaja teritorijalne promene. Međutim, promenjen je  način na koji države to rade i šta žele da postignu.Po njegovim rečima, „evolucija načina osvajanja je simptomsmanjivanja broja ratova, a ne njihovih uzroka."Pokušaji osvajanja i potčinjavanja čitavih zemalja opali su od 1945. (kinesko zauzimanje Tibeta 1950. je bio rani i očigledan izuzetak), iz dva glavna razloga.Prvo, kao što je gore navedeno, osvajanje cele zemlje primorava pobednika da vlada nemirnim i ogorčenim stanovništvom, a troškovi toga obično prevazilaze korist.Drugo, takvi pokušaji često izazivaju zabrinutost trećih strana u vezi sa dugoročnim ambicijama agresora i na taj način ih podstiču da udruže snage kako bi pomogli žrtvi i/ili obuzdali agresora u budućnosti.

Prema Altmanu, umesto da pokušavaju da porobe celu zemlju, države će se verovatnije upuštati u politiku svršenog čina ili u ograničeno otimanje teritorije koje je idealno u oblastima koje su slabo naseljene i slabo branjene, i u nadi da ovi ograničeni dobici neće izazvati odlučan međunarodni odgovor. Najbolji primeri su spor oko Kargila između Indije i Pakistana iz 1999. godine; stalni sukobi na granici između Indije i Kine, argentinsko zauzimanje Foklanda 1982. godine; kineski napori za „izgradnju veštačkih ostrva“ u Južnom kineskom moru i rusko osvajanje Krima 2014. Države koje se upuštaju u ovakve ogrničene osvajačke poduhvate mogu i da pogreše u kalkulaciji, što se desilo argentinskoj hunti 1982. Ali, ovi i drugi primeri pokazuju da pokušaji da se osvoje tuđe teritorije silom nisu okončani. U nekim slučajevima međunarodna zajednica je učinila malo da ih zaustavi ili promeni ishod. Primer je izraelska okupacija Golanske Visoravni i kontinuirano naseljavanje Zapadne Obale.

Osim što države ne smeju da zauzimaju tuđu teritoriju, one takođe ne bi trebalo da se mešaju u unutrašnje stvari drugih država. Pravilo nemešanja staro je vekovima, ali je mnogo nejasnije i spornije od zabrane osvajanja

Postoji još jedna norma u današnjem svetskom poretku koja bi trebalo da ograniči šta države mogu da rade jedna drugoj. Osim što države ne smeju da zauzimaju tuđu teritoriju, one takođe ne bi trebalo da se mešaju u unutrašnje stvari drugih država. Pravilo nemešanja staro je vekovima, ali je mnogo nejasnije i spornije od zabrane osvajanja.

Kao prvo, u svetu međuzavisnih država određeni stepen mešanja je neizbežan. Kada Federalne rezerve SAD podignu kamatne stope, ekonomije mnogih drugih zemalja će biti pogođene. Štaviše, razumni ljudi (i različite vlade) se ne slažu oko toga šta predstavlja neprikladno mešanje. Mnogi veruju da postoje situacije u kojima je mešanje opravdano ili čak potrebno, kao što je prevencija genocida ili kada postojeće vlade nisu u stanju da brinu o svojim građanima.

Norma „nemešanja“ nije sprečila vladu SAD da koristi sajber napade, podržava antirežimske grupe u egzilu, uvodi ekonomske sankcije ili sprovodi ciljana ubistva stranih zvaničnika

Podjednako važno, većina vlada nije bila voljna da u potpunosti odustane od mešanja u unutrašnje poslove drugih država. Norma „nemešanja“ nije sprečila vladu SAD da koristi sajber napade, podržava antirežimske grupe u egzilu, uvodi ekonomske sankcije ili sprovodi ciljana ubistva stranih zvaničnika. Daleko od toga da tako nešto čine samo Sjedinjene Države. Rusija se takođe bavi propagandom i koristi društvene mreže sa ciljem da utiče na politički  život udrugim zemljama. Vlade zemalja na globalnom jugu odustale su od striktne posvećenosti nemešanju koje su mnoge od njih prihvatile neposredno nakon dekolonizacije. Afričke vlade su se više puta mešale u unutrašnju politiku drugih afričkih zemalja, iako Povelja Organizacije afričkog jedinstva izričito nalaže „nemešanje u unutrašnje poslove drugih država“.

Kada zvaničnici danas brane poredak zasnovan na pravilima, strogopravilo nemešanja nije ono što oni imaju na umu. Čak i zemlje koje se rutinski pozivaju na princip nemešanja (kao što je Kina), sve su spremnije da ga krše.

Šta nam ova analiza međunarodnih normi govori o Ukrajini i Tajvanu, dva mesta gde je teritorijalni status kvo ili na udaru (bukvalno) ili žestoko osporen? To je potencijalno loša vest za Ukrajinu, jer nedavna istorija sugeriše da bi međunarodna zajednica mogla na kraju biti spremna da prihvati određenu obim teritorijalnih promena pod uslovom da veći deo Ukrajine zadrži svoju nezavisnost. Norma protiv osvajanja se tačnije shvata kao norma protiv potpunog potčinjavanja ili aneksije. To znači da Kijev ima razloga da se brine da li će njegovi sadašnji saveznici na kraju želeti da sklope dogovor sa Rusijom.

Implikacije u vezi sa Tajvanom su komplikovanije, uglavnom zbog dvosmislenog statusa ostrva. Ukoliko druge države prihvataju Tajvan kao nezavisnu naciju (de fakto, iako ne de jure), onda će kineski pokušaj da zauzme ostrvo verovatno biti viđen kao nelegitiman pokušaj osvajanja i potčinjavanja slobodne zemlje, donekle slično iračkom zauzimanja Kuvajta 1990. Dakle, ukoliko je Tajavn priznat kao nezavisna država verovatno bi kineska agresija izazvla jako globalno protivljenje.

Norme su važne, ali postoji ogroman prostor za tumačenje i moćne države će obično pronaći načine da zaobiđu bilo koja ograničenja koje im norme mogu nametnuti

Međutim, ukoliko druge države smatraju da je Tajvan nešto manje od nezavisne zemlje, ili teritorijalna anomalija preostala iz vremena kineskog građanskog rata, onda bi kineska invazija više ličila na ograničeno otimanje sporne teritorije. Ovo poslednje tumačenje, naravno, odgovara Pekingu, ali nije jasno da li će ga druge države prihvatiti. Irak je pokušao da opravda zauzimanje Kuvajta tvrdnjom da je Kuvajt njegova davno izgubljena devetnaesta provincija, ali se niko u protivničkoj koaliciji nije se sa tim složio.

Ovo me vodi — što nije iznenađujuće — do tipično realističkog zaključka. Norme su važne, ali postoji ogroman prostor za tumačenje i moćne države će obično pronaći načine da zaobiđu bilo koja ograničenja koje im norme mogu nametnuti. Iz toga sledi da razborite države ne bi trebalo da pretpostavljaju da će norma protiv osvajanja biti dovoljna da ih zaštiti. Odgovarajuća vojna moć, oštroumna diplomatija i pouzdani saveznici su bolje – iako nesavršene – garancije.

(Stiven M. Valt, je kolumnista u američkom časopisu Forin polisi i  profesor međunarodnih odnosa na Univerzitetu Harvard)

https://foreignpolicy.com/2023/03/27/some-rules-of-global-politics-matter-more-than-others/

Sa engleskog za NSPM preveo Miroslav Samardžić