Vrednovanje rada sudija – Pretpostavka kvalitetnog sudskog sistema

GDE SMO MI U EVROPI 

Kakav je naš, u odnosu na pravosudne sisteme više od 40 država članica Saveta Evrope?

Uporedni podaci Evropske komisije za efikasnost pravosuđa Saveta Evrope – SEPEŽ (European Commission for the Efficiency of Justice - CEPEJ ) veoma su korisni. Posmatrajući ih, jasno je da je brojka od 32 sudija u Srbiji na 100.000 stanovnika među najvišima u Evropi. I uprkos tako velikom broju sudija postoje navedeni problemi!

Ne računajući države sa malim brojem stanovnika koje zbog toga i nisu za poređenje – Andora (29), Lihtenštajn (49), Luksemburg (36), Monako (60), San Marino (54), samo nekoliko država ima više sudija od Srbije – Hrvatska (43), Crna Gora i Slovenija (po 39). U grupi nama najbližih država po broju sudija su Austrija (21), Belgija (24), Češka (28), Mađarska (27), Poljska (26) ili Nemačka (25).

Koliko god bili korisni i informativni ovi uporedni podaci, moramo da ih koristimo sa velikim oprezom. Postoje razlike u sudskim sistemima država, zavisno od toga kome sistemu pripadaju (komon-lou i kontinentalni), da li su u grupi „starih“ demokratija ili tranzicijskih država, kakve su njihove geografske (veličina, brojnost), ekonomske ili istorijske karakteristike. U različitim državama različito značenje imaju čak i osnovni termini (sud i sudija, na primer). 

KAKO DA RAZUMEMO I KORISTIMO UPOREDNE PODATKE 

Za potrebe SEPEŽ istraživanja, razlikuju se tri vrste sudija: profesionalne, profesionalne na određeno vreme i neprofesionalne ( lay-judges , “judges consulaires” , “judges of the peace”) koje ne moraju da budu pravnici, ali ih zakon ovlašćuje da sude i donose presude sa obavezujućom snagom za stranke na koje se odnose.

Postoje i različite vrste nesudskog osoblja. U nekim državama sudijama pomaže obučeno pravno osoblje. Čak u 16 država (Jermenija, Austrija, Hrvatska, Češka, Danska, Estonija, Nemačka, Mađarska, Irska, Lihthenštajn, Malta, Norveška, Poljska, Slovačka, Slovenija, Španija) postoji posebna vrsta nesudskog osoblja ili, šta više, poseban pravosudni organ „rehtsfleger“, kome su povereni poslovi koje kod nas obavljaju sudije i protiv čijih odluka se može izjaviti žalba. Oni rasterećuju sudije od niza poslova manje složenosti u porodičnom, starateljskom, naslednom pravu, sudskoj zaštiti potraživanja do određenih iznosa (takozvani sporovi male vrednosti), u oblasti poništavanja isprava, izvršnom postupku (izdavanje platnih naloga, zaplena pokretnih stvari), vođenju zemljišnih knjiga i privrednih registara, odobravanju državljanstva, izdavanju poternica, krivičnim predmetima, zameni i izvršenju krivičnih sankcija, pravnoj pomoći i slično.

Na prvi pogled, prema ovim uporednim podacima, Francuska ili Španija, recimo, imaju samo 10 sudija na 100.000 stanovnika! A ipak, imaju pravosudne sisteme daleko bolje od mnogih evropskih država. 

ZAMERKE PRAVOSUĐU U SRBIJI ZASNOVANE NA UPREDNIM PODACIMA 

Zamerke naših vlasti pravosuđu i njihove namere da promene stvari polaze od „velikog“ broja sudija u Srbiji. One su često potkrepljene argumentom da, na 100.000 stanovnika, Srbija ima 32 sudije (2.400 sudija na 7,5 miliona stanovnika) a Španija, na primer, svega 10 (4.200 sudija na 43 miliona stanovnika). Zanemaruje se da Španija ima značajan broj sudija na „određeno vreme“ (2,8) kao i „neprofesionalnih“ sudija (17,9). Ove dve vrste sudija, koje zakon u Španiji ovlašćuje da sude i presuđuju na isti način kao i profesionalne sudije, ne postoje, međutim, u Srbiji. Ali, kada se imaju u vidu ti podaci, onda se dobija sasvim drugačija slika o broju sudija u Španiji (30,5 sudija na 100.00 stanovnika).

Uz to, u Španiji rade obučeni pravnici za pomoć sudijama (njih čak 8,2 na 100.000 stanovnika) dok takvo zanimanje još ne postoji u Srbiji. Srazmerno broju stanovnika, Španija (5,7 puta veća) ima duplo manje predmeta (1.862.966) u građanskoj materiji od Srbije (756.758). Zanemaruje se takođe, da je Srbija druga po redu među članicama SE po broju građanskih i upravnih sporova - 9168 na 100.000 stanovnika (više od nje ima samo Austrija – 9970), dok Španija ima svega 1926 takvih sporova. U Španiji se 23% ovih sporova reši presudom, a u Srbiji čak 67%. Od ovih predmeta, kako podaci pokazuju, nerešenih preko 3 godine je 70% u Španiji, a 33% u Srbiji.

Samo 8 od preko 40 država Saveta Evrope (Albanija, Azerbejdžan, Bugarska, Gruzija, Letonija, Litvanija, Moldavija, Rumunija) izdvaja za sudove manje sredstava od Srbije. Primera radi, od Srbije izdvajaju za sudstvo po stanovniku, Crna Gora 11, BIH 15,5 evra, Poljska 21, Češka 24, Mađarska 27, Danska 29, Hrvatska, Norveška i Francuska po 36, Finska 40, Italija i Holandija po 47, a Slovenija 56 evra.

Godišnji budžet za sudove u Španiji prelazi 2,2 milijardi evra. Kada bi Srbija izdvajala srazmerno isto (imajući u vidu da je njeno stanovništvo skoro 6, odnosno 5,7 puta, malobrojnije) trebalo bi da izdvaja skoro 440 miliona evra. Srbija međutim, izdvaja za sudove tek 70 miliona evra. Ili, po stanovniku, Španija izdvaja 52 evra, a Srbija 9,4 evra!

Da li je onda lek za sudstvo u Srbiji da se, po ugledu na Španiju, smanji broj sudija? Da li bi tako trebalo da uradi i Nemačka, koja ima dva i po puta više sudija od Španije (25 na 100.000 stanovnika)?

Na ovom jednom primeru, jasno je koliko se uporedni podaci moraju koristiti oprezno, pažljivo, sa razumevanjem okruženja, a mi, prvenstveno, sa razumevanjem dešavanja u Srbiji. 

OD ČEGA ZAVISI KVALITET SUDSTVA 

U sudstvu se mora voditi računa o četiri osnovna pokazatelja:

- broj u predmeta koje treba rešiti

- vreme nu rešavanja predmeta

- kvalitet u rešavanja predmeta i

- sredstvima dostupnim sistemu radi rešavanja ovih predmeta: osoblje, oprema, sudovi (i uz njih:

budžetska sredstva i način organizacije sudova)

Do izvesne mere i kratkoročno, može da se pokuša smanjenje broja predmeta pojačanim naporima sudija. Što se i dešavalo poslednjih godina, posebno u nekim materijama (drugostepena građanska i upravna). Ali, to je kratkog daha. I ne daje suštinske i trajne rezultate. 

AŽURNOST SUDIJA I NEAŽURNOST SUDSKOG SISTEMA 

Recimo, u Okružnom sudu u Beogradu, koji je reprezentativan primer i u kome se rešava 1/3 predmeta iz nadležnosti svih 25 okružnih sudova u Srbiji, broj predmeta u radu povećao se za 84%, samo od 2004. zaključno sa 2007.godinom (2004/2005 za 47%, 2005/2006 za 21%, 2006/2007 za 3,3%). Broj rešenih predmeta takođe se povećavao. Prvo su sudije rešile 40% predmeta više (2004/2005), pa 17,5% (2005-/2006) i konačno, tokom 2007.godine „samo“ za 3,5% predmeta više. Ukupno od 2004. do 2007 za 59% predmeta više! Ali, očigledno je da sudije nisu mogle u nedogled da pojačavaju napore.

Situacija je još drastičnija u Višem trgovinskom sudu – sudu republičkog ranga za sporove iz oblasti privrednog prava koji rešava o žalbama protiv prvostepenih odluka 17 trgovinskih sudova u Srbiji. Od 2002. do 2007. godine priliv predmeta u tom sudu povećan je za 77% (sa 8.771 na 15.522). U 2006. godini sudije tog suda rešile su 14.183, a 2007. godine 15.843. Sav ovaj posao obavlja tridesetak sudija čiji se broj praktično decenijama nije povećavao (osim 2006. godine, kada je sistematizacija sudija povećana za 3, tako da ih sada ima 32). Pošto sve sudije ne primaju podjednak broj predmeta, zbog drugih poslova koje obavljaju, to znači da sudije u tom sudu godinama rešavaju oko i preko 500 predmeta godišnje, odnosno preko 50 predmeta mesečno! I to se sve dešava u pravnoj materiji u kojoj sporovi proizlaze i iz komplikovanih tranzicionih procesa, u kojoj je donet niz sistemskih zakona (često neusaglašenih i nejasnih), što sve zahteva dodatno vreme kako bi se sudije upoznale sa njihovom sadržinom i tumačile ih sistemski, radi njihove pravilne i pravične primene.

I mašina ponekad mora da se isključi, a ne čovek.

I pored tih pojačanih napora sudije ne uspevaju da savladaju priliv predmeta i reše zaostatke. Sudije su sve ažurnije, a sistem sve neažurniji. Reč je dakle, da se ne mogu očekivati promene samo naporima jednog dela sistema (sudija). Sudije same ne čine ceo pravosudni sistem. Zato mora da se menja sistem.

Ako zaista želimo da smanjimo broj predmeta, to se može postići samo istovremeno vodeći računa o ona pomenuta četiri elementa (broju predmeta, vremenu za njihovo rešavanje, sredstvima koje za to odvajamo i kvalitetu koji pri tome postižemo). Menjanjem jednog od njih, menjaju se i ostali elementi, nabolje ili nagore. Zato treba da vršimo pažljive, osmišljene i usklađene promene, sa unapred pretpostavljenim i projektovanim posledicama koje nas neće iznenaditi.

Smanjenje broja predmeta može se postići ili s kraćenje m vremena za njihovo rešavanj e (medijacijom, drugačijom organizacijom sudova, uvođenjem novog zanimanja sudijskog pomoćnika – pravnika kome će biti poveren niz manje složenih poslova koje sada obavljaju sudije, izmenom procesnih postupaka, pravnom pomoći i slično) ili većim brojem onih koji rade na njihovom rešavanju (sudija ili pravnika i obučenog administrativnog osoblja koji im pomažu), a u svakom slučaju, većim ulaganjem sredstava. Kada je reč o sredstvima koja se ulažu, ona se mogu kombinovati ili tako što ćemo povećati broj sudija, čiji je posao „skuplji“ za budžet, ili tako što ćemo postojećem broju „dodati“ novo zanimanje obučenih pravnika, kojima će se zakonom poveriti manje složeni sudski poslovi, podobni ispitivanju po žalbi, što bi bilo manje opterećenje za budžet. Naravno, pravi sudijski posao nikada ne možemo poveriti nesudijama, jer bi tako onemogućili građane da ostvare jedno od osnovnih, univerzalnih ljudskih prava, pravo na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom.

Bez razumevanja navedenog, određivanja prioriteta i donošenja strateških odluka sa tim u vezi, što je nužno povezano i sa povećavanjem sredstava, vrtećemo se u krug. Kod istog broja predmeta, gomilaće se zaostaci ili opadati kvalitet sudskog posla, a vrlo je verovatno da će se dešavati i jedno i drugo istovremeno. Time će naravno rasti i nezadovoljstvo i nepoverenje građana. 

KAKVO NAM JE REŠENjE POTREBNO 

Da li je ključ u tome da učinimo ono o čemu se dosta priča – da „racionalizujemo“ sistem i prvenstveno smanjimo broj sudija (čak za 1/3) probirajući „najbolje“?

Na stranu sada pitanje načina na koji bi se to uradilo, odnosno pitanje reizbora svih sudija. O vrlo spornoj ustavnosti ovog „rešenja“ stručnjaci Saveta Evrope i Venecijanske komisije tri puta su se izjasnili u poslednjih godinu dana. Upravo ovih dana očekujemo i mišljenje Konsultativnog veća evropskih sudija Saveta Evrope sa sednice koja će biti održana za manje od nedelju dana povodom davanja mišljenja o usklađenosti sa evropskim standardima namere da se sprovede reizbor. Na stranu i poruka koju bi time poslali i sudijama i domaćoj i stranoj javnosti – ne hajemo za ustavnost, za to što i novi i prethodni Ustav garantuju stalnost sudijske funkcije, ne hajemo za pravnu sigurnost. Mi želimo promene, izabraćemo prave, verujte nam na reč, naša je reč jača od Ustava. Dođite, ulažite, poslujte, bez brige, sudiće vam sudije za koje mi garantujemo.

Da li treba da pošaljemo takvu poruku? Koliko bi nas ona „koštala“?

I šta bismo dobili takvom „racionalizacijom“? Pogotovo ako znamo da bi to povuklo i smanjenje administrativnog osoblja, koje je inače već počelo naopakim putem, pre zvaničnog smanjenja broja sudija. A da bi i dalje ostao veliki broj predmeta koje moramo da rešimo barem u razumnom, ako ne u optimalnom i predvidivom roku.

Tuđa iskustva (Nemačke, posle Drugog svetskog rata, Francuske posle Petena, Španije posle Franka, Portugalije posle vojne hunte, istočnoevropskih država posle pada Berlinskog zida, sa izuzetkom Češke) govore nam da se sistem može značajno promeniti nabolje promenom sistema a ne ljudi u njemu. I tako dolazimo do ključne dileme:  

HOĆEMO LI DA MENjAMO LjUDE ILI SISTEM?

I Okvirni program Evropske komisije za efikasnost pravosuđa Saveta Evrope naglašava da nema lakih, čudotvornih rešenja ni prečica u uspostavljanju dobrog pravosudnog sistema i vladavine prava. Sistem se mora menjati, ali opštim pristupom, tako da se konsenzusom svih ključnih subjekata ustanove efikasni načini merenja i analize i nađe ravnoteža između sredstava koja se mogu raspodeliti pravosuđu i dobrog upravljanja tim sredstvima, sa jedne strane i postavljenih ciljeva za pravosuđe, sa druge strane. Uz to, treba pažljivo uspostaviti ravnotež u između procesnih garantija, koje nužno podrazumevaju postojanje rokova koji se ne mogu skratiti i potrebe za brzom pravdom, na osnovu određenih kriterijuma primenjenih na jasan, transparentan i pravičan način, predočenih od samog početka postupka i, po potrebi, uz pristanak suprotstavljenih stranaka.

Vreme je da odredimo prioritete u promenama našeg društva. Vreme je da shvatimo da izdaci za pravosuđe nisu rashod već da su oni dugoročno ulaganje koje će obezbediti zakonitost i pravnu sigurnost, investicije, nova radna mesta i napredak svake vrste. 

OSNOVA ZA PROMENU SISTEMA

Nacrti novih zakona o sudstvu otvaraju mogućnost da se mnogi od ovih problema reše. Srce Zakona o sudijama je vrednovanje njihovog rada. Taj novi mehanizam ipak treba bolje i detaljnije razraditi. Potrebno je da se razume da on ima više funkcija i da predstavlja osnovu dobrog pravosudnog sistema.

Vrednovanjem rada sudija - merenjem kvantiteta (rezultata) i ocenjivanjem kvaliteta rada sudija, odnosno njihove stručnosti i osposobljenosti, kao i njihove savesnosti i dostojnosti se:

1. upravlja pravosuđem kao sistemom, radi:

•  stvaranja kvalitetnog sudijskog kadra (kroz izbor i napredovanje sudija na osnovu rezultata njihovog rada)

•  poboljšanja ukupnog kapaciteta sudijskog kadra i svakog pojedinačnog sudije, uz odgovarajući program obuke, užu specijalizaciju i raznovrsnu motivaciju

•  optimalnog korišćenja sposobnosti svakog sudije unutar suda (kroz godišnji raspored poslova i raspodelu predmeta)

•  određivanja potrebnog broja sudija

•  praćenja efikasnosti i ravnomerne opterećenosti i sudija i sudova

2. određuje status sudija i njihovo profesionalno kretanje

•  vertikalno (izbor, napredovanje, razrešenje)

•  horizantalno (raspoređivanjem sudija na poslove na kojima mogu najviše da pruže shodno njihovim rezultatima rada i sposobnostima i užoj specijalizaciji)

3. uspostavlja sistem lične odgovornosti sudija za obavljanje sudijskih dužnosti i štiti njihova nezavisnost u postupku ispitivanja njihove lične odgovornosti (disciplinske odgovornosti i razrešenja).

Uporedna iskustva, kod merenja obima posla sudova i sudija, ukazuju na mogućnost primene vremenskih merila rezultata rada sudija preko utvrđivanja raspoloživog radnog vremena sudija, prosečnog vremena potrebnog za okončanje predmeta (utvrđivanjem vrste i broja radnji u svakom predmetu i prosečnog vremena za svaku radnju) i dovođenja u odnos raspoloživog vremena sudija sa ukupnim brojem predmeta i prosečnim i stvarno utrošenim vremenom potrebnim za njihovo rešavanje. Na ovaj način dolazi se do definisanja predmeta po složenosti („ponderi“), do potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih, pa i sudijske “norme“, dok je ona potrebna u tranzicionom periodu reforme.

Kao i naši raniji predlozi, i ovaj okrugli sto je pokušaj da shvatimo ozbiljnost ovog pitanja, korist koju svi dobijamo njegovim dobrim rešavanjem i neophodnost da zajednički uložimo napore u to, jer taj posao prevazilazi pojedinačne snage pravosudnih subjekata.

Manji je problem koliko možemo da izdvojimo za pravosuđe Srbije. Mnogo je važnije koliko smo spremni da ga menjamo.  

u Beogradu,

18.aprila 2008. godine sudija Okružnog suda u Beogradu

predsednica Društva sudija Srbije