Šta sada?

Šestomesečna priča o statutu AP Vojvodine, iako dobrim delom skrivena od očiju javnosti, pažljivom posmatraču otkriva ne samo izostanak jasnog koncepta i nesuglasice u okviru vladajuće stranke, i koalicije čija je ona okosnica, u pogledu suštine i značenja političko-teritorijalne autonomije u okviru Republike Srbije, već i zabrinjavajuću nespremnost organa javne vlasti i čelnih funkcionera države i pokrajine da svoja politička htenja, aktivnosti i nastupe podvedu pod Ustav i vladavinu prava. Gotovo sve što je u Skupštini AP Vojvodine i Narodnoj skupštini učinjeno ili izrečeno povodom statuta bilo je neustavno i nezakonito, od sadržine predloženih rešenja, do poslednje ideje da se u duhu predloženih rešenja statuta kao podzakonskog akta, sroči tekst zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine koji logički i ustavnopravno prethodi statutu i koji je akt jače pravne snage od statuta. Na svu sreću, statut (još) nije usvojen, a zakon o utvrđivanju nadležnosti je još uvek u fazi nacrta. Iz Narodne skupštine poručuju da je na potezu Vlada, vladina radna grupa koja je pripremila nacrt zakona čeka primedbe pokrajine, dok pokrajinski funkcioneri ističu da se Predlog statuta neće povlačiti iz skupštinske procedure i da se neće odstupiti od suštine rešenja koja su u njemu sadržana. U politički smišljenoj smutnji povodom Predloga statuta stiče se utisak da niko nizašta ne snosi odgovornost, da je još uvek sve moguće i da će se, u zavisnosti od političke odluke, pronaći neko ruho ustavnosti i zakonitosti u koje će se sve to odenuti čime će se, po ko zna koji put, potvrditi da se u ovoj državi politika ne vodi u granicama prava. Ipak, bez obzira na sve, otvoreno je pitanje šta sada?Doista, šta u vezi sa Predlogom statuta sve može da se očekuje u političkom životu i šta je od svega toga pravno valjano?

Nesumnjivo je da vladajuća stranka mora da učini neki korak jer ne samo da su oči stručne i političke javnosti, kako one opozicione, tako i stvarne i potencijalno koalicione, ali i drugih činilaca u društvu, od nevladinih organizacija do crkve, pa čak i mnogih država, uprte su u  beogradske i pokrajinske čelnike vladajuće stranke, već su i svi rokovi predviđeni Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava probijeni. Dalje oklevanje, skrivanje, kupovina vremena, skretanje pažnje javnosti, navodni nesporazumi različitih nivoa stranačkog i koalicionog organizovanja, nedorečenost ili neobaveštenost svakako nisu u duhu svih, ponekad i međusobno kontradiktornih, predizbornih obećanja vladajuće stranke, nisu saglasni sa radno-pragmatičnim imidžom njenog dnevnopolitičkog delanja, i ne doprinose medijskoj uspešnosti njenih lidera, a svakako protivureče vladavini prava. Dakle, scenario prema kojem će se u očiglednoj protivustavnosti statuta prikriveno odugovlačiti sa njegovim usvajanjem, nakon šest meseci od podnošenja Predloga Narodnoj skupštini Republike Srbije (15.10.2008), polako iscrpljuje svoj politički potencijal, a nije ni pravno održiv.

U skladu sa javno izrečenim stavom predsednika Republike da sve aktivnosti u društvu, pa i kada je reč o statutu AP Vojvodine mora da budu u skladu sa zakonom, stručna javnost mora da ukaže na krupna narušavanja načela ustavnosti i zakonitosti koje je izbegavanje izjašnjavanja o predlogu statuta proizvelo. Naime, prema članu 10.stav 3. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava organi i službe AP Vojvodine preuzimaju nadležnosti predviđene Ustavom stupanjem na snagu novog statuta i zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, iz čega proističe da su ustavne odredbe o nadležnosti pokrajine neprimenjive bez novog statuta. Članom 163. stav 3. Poslovnika Narodne skupštine predviđeno je da se u postupku donošenja propisa i opštih akata drugačijih od zakona shodno primenjuju odredbe poslovnika o donošenju zakona, a članom 140. stav 1. i 3. predviđeno je da se Predlog zakona, pripremljen u skladu sa odredbama Poslovnika, može uvrstiti u dnevni red sednice Narodne skupštine u roku ne kraćem od 15 dana i ne dužem od 60 dana, od dana njegovog podnošenja, ako je Skupština u redovnom zasedanju, a ako nije u redovnom zasedanju, ti rokovi miruju. Sudeći prema činjenici da je Predlog statuta u skupštinsku proceduru uvršten 15.10.2008. i da je drugo redovno zasedanje Narodne skupštine u 2008. trajalo od 07.10.2008. do 29.12.2008. i da je u toku prvo redovno zasedanje u 2009. koje je počelo 05.03.2009. jasno je da su svi rokovi predviđeni članom 140. Poslovnika probijeni.

Propuštanje Narodne skupštine da se izjasni o Predlogu statuta, pored svoje pravne manjkavosti, predstavlja u političkom smislu izbegavanje da se izričito prizna da je taj akt protivustavan, a time i pokušaj spasavanja pokrajinskih funkcionera, jedinstva vladajuće stranke i, što je iz stranačke perspektive verovatno najvažnije, rejtinga stranke u severnoj srpskoj pokrajini. Nažalost, scenario odugovlačenja još uvek nije u potpunosti napušten – svetska ekonomska kriza, mere štednje, lokalni izbori i ko zna šta sve ne, zapravo sve, može da bude iskorišćeno da se javnosti, naročito u pokrajini, skrene pažnja sa predloga statuta. Ističem nažalost ne zbog želje da se seiri nad problemima i diskreditacijom sa kojima će se vladajuća stranka suočiti, već zbog bumeranga koji će Srbiju nakon takvog ponašanja pogoditi. Stiče se utisak da će Srbija neminovno biti optužena za nesiguran položaj manjina u Vojvodini čiji će lideri isticati porast etnički motivisanog nasilja prema njima, za pogoršanje materijalnog položaja građana u pokrajini, za izdaju evropskog puta i nerazumnu, «miloševićevsku» centralizaciju.

Druga mogućnost ka kojoj su već načinjeni prvi koraci izrade Nacrta zakona, je da se statut, bez izmena, ili uz najavljene manje pravno-tehničke izmene, nađe pred poslanicima na istoj sednici Narodne skupštine sa zakonom o prenosu nadležnosti. Treba istaći da «pravno-tehnička redakcija» ili «pravno-tehničko sređivanje» nekog akta ima značenje svođenja njegovog teksta u nomotehnički uobičajenu jezičko-izražajnu formu (preciziranje naziva, razgraničenje članova, stavova i podstavova, korišćenje uobičajenih formulacija i reči, lektura, itd). U tom smislu, zamena termina u Predlogu statuta rečima drugačijeg značenja (npr. međunarodni ugovori u međuregionalni sporazumi) do koje bi neminovno moralo da dođe usled eventualnog usvajanja zakona, nije pravnotehnička redakcija već izmena duha i smisla predloženog akta. Time se otvara i pitanje pravne valjanosti i mogućnosti takvog delanja. Prema Ustavu Republike Srbije, Narodna skupština daje prethodnu saglasnost na tekst statuta koji Skupština AP Vojvodine nakon toga usvaja. Dakle, sudeći prema Ustavu, poslanici u Narodnoj skupštini ne mogu da daju amandmane na statut – Skupština može da da prethodnu saglasnost, ili da saglasnost uskrati, ali tekst Predloga ne može da menja. Otuda, jedini ispravni put da se Predlog statuta izmeni je da se najpre povuče iz skupštinske procedure, pa da se nakon toga, promenjeni Predlog ponovo uvrsti u skupštinski raspored. Ideja da se istovremeno usvoji zakon i da saglasnost na Predlog, do koje se došlo usled izričitog odbijanja pokrajinskih čelnika da se predlog statuta povuče iz skupštinske procedure, takođe nije pravno valjana. Naime, donošenje zakona o nadležnosti ne znači  samo po sebi i ispravljanje teksta Predloga statuta. Statut, kao podzakonski akt, mora da bude u skladu sa tim zakonom, ali usvajanje zakona, čak i takvog koji je sročen da omogući usvajanje statuta, ne znači i ustavnost oba akta, niti, ne samo pojmovnu, već i suštinsku usaglašenost statuta sa zakonom. Štaviše, usvajanje zakona ne znači i stupanje na snagu tog akta, dok bi potvrđivanje neizmenjenog Predloga statuta omogućilo njegovo gotovo momentalno usvajanje u Skupštini AP Vojvodine, a time i stupanje na snagu danom donošenja odluke o proglašenju, kako to predviđa član 70. Predloga statuta, makar to bilo i pre stupanja na snagu zakona, čime bi se na simboličan način potvrdilo da je zapravo statut akt koji prethodi zakonu, a što je od velike važnosti za zadržavanje rejtinga vladajuće stranke među zagovornicima široke autonomije u Vojvodini. Istovremeno usvajanje zakona i statuta imalo bi veliki značaj i za druge političke subjekte zagovornike šire autonomije Vojvodine. Evo i zašto.Jedan od tvoraca predloga statuta,pokrajinski funkcioner koji je određen da u ime predlagača obrazloži predlog u Narodnoj skupštini, u jednom svom tekstu ističe da bi «mnoge nedoumice ...bile nepostojeće da je ustav propisao potvrđivanje statuta u Narodnoj skupštini na način kako skupština potvrđuje međunarodne ugovore» Naime, nastavlja on, «ako bi predlog statuta bio potvrđen zakonom...odredbe statuta bi potvrđivanjem imale pravnu snagu zakona».[1] Ukoliko se pažljivije sagleda izloženi stav, utoliko ne čudi što su zagovornici široke autonomije Vojvodine, pa čak i neki protagonisti ideje federalizacije zemlje, lako prihvatili priču o donošenju novog omnibus 2 zakona, ali uz uslov da to bude istovremeno sa statutom. Naime, ako se istovremeno donese zakon i potvrdi statut, onda se postiže efekat sličan željenoj zakonskoj snazi statuta i podvlači zaključak do kojeg se takvim rezonovanjem dolazi, a to je da «većina koja ga odobrava u Narodnoj skupštini može da donese ili promeni svaki zakon republike, pa tako izjašnjavanje «za» statut predstavlja neku vrstu ozakonjenja onoga što je predložila skupština pokrajine»[2]  Valja dodati i da se a fortiori stvara slika o ugovornom karakteru statuta kao akta “koji zajednički donose ustavotvorni i zakonodavni organ Srbije i najviši organ AP Vojvodine“.[3]

Sa druge strane, istovremeno usvajanje pravnički veštije sročenog zakona i potvrđivanje Predloga statuta, budući da je formalnopravno reč o dva odvojena akta jer se saglasnost na statut može dati samo u formi odluke, spašava „čast“ pripadnika vladajuće stranke i koalicije čiji je ona stožer koji su protiv ovakvog statuta, amnestira ih od odgovornosti i čitavu stvar prepušta Ustavnom sudu, uz obrazloženje da je on neprikosnoveni arbitar u pitanjima ustavnosti i zakonitosti. U daljem razvoju događaja, nesumnjivo je da bi Ustavni sud bio suočen sa zahtevom za ocenu ustavnosti i zakonitosti neizmenjenog statuta, ali se osnovano može pretpostaviti, budući da je Ustavni sud zatrpan predmetima, da bismo dugo vremena čekali na stav Suda. Prava politička posledica takvog razvoja događaja ne bi bila zadržavanje političkog rejtinga i moći vladajuće stranke, već dugoročno, postepeno preuzimanje državnih ingerencija od strane pokrajine, i dalji razvoj težnji ka takvoj «autonomiji» u drugim delovima zemlje. Drugim rečima, Pirova pobeda zadržavanja rejtinga stranke, značila bi zapravo nastavak dezintegrirajućih procesa koji na našem prostoru teku od devedesetih godina prošlog veka.

Postoje i druge mogućnosti koje u političkom životu nisu detaljnije razmatrane, ili nisu javo izložene. Tako, budući da je potrebno zakonom urediti nadležnosti pokrajine, moguće je da osim vladajuće većine, zapravo Vlade, predlagač zakona o nadležnostima budu i opozicioni poslanici koji bi predlaganjem prave mere nadležnosti preduhitrili zakon sročen po meri statuta i pomogli Vladi da jasno odredi svoj stav o teritorijalnoj autonomiji u okviru Republike Srbije.  Moguće je i da Ustavom predviđeni broj birača (100 000) zahteva da se pitanje davanja prethodne saglasnosti na Predlog statuta iznese na republički referendum. Ustavni sud kao čuvar ustavnosti i zakonitosti bi mogao da sam pokrene postupak ocene ustavnosti statuta, ako bi on bio usvojen i tako spreči protivustavnu izmenu karaktera državnog uređenja. Najzad, izlaz iz nastale situacije mogao bi da se ogleda i u odluci čelnih ljudi države, barem onih koji to još uvek ljudski i politički mogu, da  interese zemlje koju vode jasno stave ispred interesa stranke kojoj pripadaju po cenu gubitka većine i raskida sa pojedinim kadrovskim rešenjima, počevši od onih koji vršeći ministarsku dužnost ambasadorima zainteresovanih država snishodljivo odobravaju da je predlog statuta u skladu sa ustavom. Da, takva odluka bi značila da su čelni ljudi ove države prestali da nevešto žmure pred očiglednim neustavnim prekrajanjem državnog uređenja, da su spremni da „prijateljima“ iz okruženja poruče da je pitanje teritorijalne autonomije u Srbiji ipak unutrašnja stvar Srbije, da evropske integracije, ako ih uopšte bude, u budućnosti ne znače uvođenje nekog novog Euleksa u sve evroregione ove zemlje! Za takvu odluku treba da im se nagovesti podrška svih kojima je Srbija u srcu. U protivnom, ako se nastavi sa pokušajem pravdanja da je statut u skladu sa Ustavom i da se njegovim usvajanjem, kao i usvajanjem „našminkanog“ zakona ništa strašno neće dogoditi, onda će se Srbija duboko i nepopravljivo podeliti jer, kako je to Linkoln rekao, nije moguće stalno varati čitav narod!