Konstituisanje Skupštine Beograda - pogled iz pravničkog ugla

I. UVOD

Gradska izborna komisija objavila je rezultate izbora za odbornike u skupštinu Beograda 22. maja 2008. Predsednik skupštine Beograda iz prethodnog saziva zakazao je konstitutivnu sednicu skupštine Beograda za 14. juli 2008. Konstituisanje skupštine Beograda okončano je kad se izaberu predsednik skupštine i postavi sekretar skupštine. Vlada stiče ovlašćenje da imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda u ponoć 22. jula 2008.

Zakon o glavnom gradu ne bavi se konstituisanjem skupštine Beograda, niti uslovima pod kojima se u Beogradu imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda. Zakon o glavnom gradu, uostalom, propisuje: „Na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, kao jedinicu lokalne samouprave, primenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi” (član 2. stav 1. Zakona o glavnom gradu). Praktično, na konstituisanje skupštine Beograda i na imenovanje privremenog organa koji vrši nadležnosti Beograda primenjuju se opšti propisi o lokalnoj samoupravi, Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi. Oni, naime, koriste opšti pojam „jedinica lokalne samouprave”, što Beograd i jeste: „Jedinice lokalne samouprave su opštine, gradovi i grad Beograd” (član 188. stav 1. Ustava).

U našoj javnosti nastao je spor o tome da li je konstitutivna sednica skupštine Beograda sazvana u skladu s pravnim poretkom. Da bi se bolje razumela argumentacija strana u sporu, na početku ovog teksta citiraju se izvesne odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o lokalnim izborima koje su, po mišljenju strana u sporu, bitne za rešavanje spora. „Skupština opštine se smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine” (član 28. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi). „Konstitutivnu sednicu skupštine saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora” (član 56. stav 3. Zakona o lokalnim izborima). „Ako se u jedinici lokalne samouprave … posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština … u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, Vlada imenuje privremeni organ … koji obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave” (član 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi).

U daljem tekstu pod izrazom „grad” podrazumeva se grad Beograd. No, izraz „grad” predstavlja i sinonim za ostale gradove i opštine u Srbiji. Jer, u materiji koja se ovde razmatra, na grad Beograd i ostale gradove i opštine primenjuje se ista pravila.

II. KRITIKA IZLOŽENIH GLEDIŠTA

Konstitutivnu sednicu skupštine grada saziva predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva, u roku od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora (član 56. stav 3. Zakona o lokalnim izborima). Odredba nije jasna. O njenom značenju ispoljena su dva oprečna mišljenja. Prvo: konstitutivna sednica saziva se tako da se održi u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora. Drugo: konstitutivna sednica saziva se u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, a može da se održi sve do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora. Ovo drugo mišljenje zasniva se na vezanom tumačenju Zakona o lokalnim izborima (uzeto je njegovih 15 dana) i Zakona o lokalnoj samoupravi, koji propisuje da „ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština .... u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora … ” Vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti grada (član 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi).

Tumačenje po kome konstitutivna sednica skupštine grada mora da se održi u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora nesumnjivo najviše odgovara načelu da je „državna vlast ograničena pravom građana na … lokalnu samoupravu” (član 12. stav 1. Ustava) i ostvarivanju Ustavom zajemčenog aktivnog i pasivnog biračkog prava. No, ono može, ali ne mora biti ispravno. Zakon o lokalnim izborima propisuje da su predstavnici izbornih lista dužni da gradskoj izbornoj komisiji dostave imena odbornika u roku od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora, inače odbornike određuje gradska izborna komisija (narednog dana od isteka roka od 15 dana). Proizlazi da su rokovi koje sadrži Zakon o lokalnim izborima u koliziji uvek kada se odbornici odrede 15. dana od objavljivanja rezultata izbora ili kad ih odredi gradska izborna komisija (a to je uvek posle 15. dana od objavljivanja rezultata izbora). U koliziji, prednost treba dati roku za određivanje odbornika, budući da bez određivanja odbornika nije moguće konstituisanje skupštine grada. Postavka da konstitutivna sednica skupštine grada treba da se održi u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora je tačna samo ako se sve radnje koje su vezane za određivanje odbornika i potvrđivanje njihovih mandata tako okončaju da konstitutivna sednica može da otpočne 15. dana od objavljivanja rezultata izbora. Zbog toga prvo tumačenje Zakona o lokalnim izborima nema univerzalnu vrednost, tj. nije primenjivo na sve slučajeve.

Nije održivo ni drugo tumačenje, prema kome se konstitutivna sednica skupštine grada saziva u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, a može da se održi sve do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od dana objavljivanja rezultata izbora. Odmah treba biti nedvosmislen: ko prihvati ovo tumačenje, prihvatio je da predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva ima pravo da svojevoljno spreči konstituisanje skupštine grada i dovede do toga da Vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti grada. Zaista, šta po tom tumačenju sprečava predsednika skupštine grada iz prethodnog saziva da sednicu koja je sazvana za 14. juli 2008. odloži za 21. juli 2008, jednom rečju, da tako „namesti” konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština grada dužna da se konstituiše i time „pozove”Vladu da imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti grada? Očigledno ništa. Nesumnjivo je da konstitutivna sednica skupštine grada može da traje više dana. Ona počinje potvrđivanjem mandata odbornika. „ Protiv odluke donete u vezi sa potvrđivanjem mandata odbornika može se izjaviti žalba nadležnom okružnom sudu u roku od 48 časova od dana donošenja odluke skupštine…” (član 56. stav 7. Zakona o lokalnim izborima), pri čemu se ne određuje u kom roku je okružni sud dužan da odluči o žalbi. (1) Ko može da predvideti trajanje konstitutivne sednice i sva opstruktivna sredstva kojima skupštinska manjina može da pribegne da bi tako usporila konstituisanje skupštine grada da ono pređe 22. juli 2008. i time izazove akciju Vlade.

Stoga, teorijski uzev, stav o ispravnosti drugog tumačenja proizlazi iz odgovora na pitanje: kakvu ulogu predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva ima u sazivanju konstitutivne sednice? Nesumnjivo je da je njegova uloga tehničke prirode, da ona proizlazi iz bizarne okolnosti da jednostavno mora da postoji neko ko saziva konstitutivnu sednicu (i time omogućava da se stari saziv skupštine zameni novim i izaberu organi grada). On saziva konstitutivnu sednicu skupštine grada samo zato što neko to mora da učini (u suprotnom, sazivanje konstitutivne sednice nikada ne bi bilo moguće), a ne zato što je pravno ili politički neophodno da to baš on učini. Budući tehničkom, uloga predsednika skupštine grada iz prethodnog saziva nema u sebi ničeg konstitutivnog, kreativnog ili diskrecionog.

Kad se tako odredi uloga predsednika skupštine iz prethodnog saziva, očigledno je da je drugo tumačenje ne samo potpuno pogrešno, već i opasno po demokratski poredak. Ono omogućava predsedniku skupštine Beograda iz prethodnog saziva da poništi rezultate izbora za skupštinu Beograda i direktno prekrši ustavna prava građana na lokalnu samoupravu i na aktivno i pasivno biračko pravo. Iz toga se izvodi konačan zaključak: u našem pravnom poretku ne postoji pravilo prema kome bi konstitutivna sednica skupštine grada mogla da se održi sve do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od dana objavljivanja rezultata izbora. Postojanje takvog roka bili bi moguće samo ako se predsedniku skupštine grada iz prethodnog saziva prida konstitutivna, kreativna moć u sazivanju konstitutivne sednice, a to je jednostavno nemoguće.

III. ODGOVOR

Kad se oba tumačenja odbace, sledi da u Zakonu o lokalnoj samoupravi i u Zakonu o lokalnim izborima nije određen rok u kome se održava konstitutivna sednica skupštine grada, da postoji pravna praznina. No, nijedno pitanje ne može da ostane bez odgovora. Odgovarajućim metodom tumačenja našeg pravnog poretka pronalazi se rešenje, određuje rok u kome mora da se održi konstitutivna sednica skupštine grada i time omogućavaju pravna sigurnost i izvesnost.

U konkretnom slučaju, pravna praznina popunjava se pravnom analogijom. U našem pravnom poretku pronalazi se pravilo koje uređuje pitanje koje je slično spornom pitanju, pri čemu je primena analogije moguća samo ako se primenom traženog pravila na sporno pitanje ostvaruju isti ciljevi koje je tvorac norme imao pri propisivanju traženog pravila: ti zajednički ciljevi su da se institucije tako konstituišu da što pre odraze rezultate izbora, da staro stanje što pre bude zamenjeno novim kojim se ostvaruje izborna volja građana. Zaključci do kojih se izvođenjem analogije dođe predstavljaju zakon u konkretnom slučaju.

Izborna komisija dužna je da podnose skupštini grada izveštaj o sprovedenim izborima i da svakom odborniku izda uverenje da je izabran (član 15. stav 1. tačka 10. i član 45. Zakona o lokalnim izborima), a odbornički mandat potvrđuje se na osnovu uverenja o izboru za odbornika i izveštaja izborne komisije o sprovedenim izborima (argument iz člana 7. stava 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije). Izveštaj sadrži sve podatke o odbornicima koji su neophodni da se potvrde njihovi mandati. Potom: „Prvu sednicu Narodne skupštine ... saziva predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva, narednog dana od dana podnošenja izveštaja Republičke izborne komisije o sprovedenim izborima” (član 4. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije). Poslovnička odredba ima dvostruki smisao: ona određuje dan kad predsednik Narodne skupštine saziva konstitutivnu sednicu Narodne skupštine ali – što je daleko važnije – određuje i uslove koji moraju biti ispunjeni da bi konstitutivna sednica bila sazvana. Pošto je rok za sazivanje konstitutivne sednice skupštine grada određen Zakonom o lokalnim izborima , ovde je za primenu analogije bitan samo onaj deo poslovničke odredbe koji određuje uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se održala konstitutivna sednica. Prema tome, na pitanje kad mora da se održi konstitutivna sednica skupštine Beograda odgovara se primenom analogije s Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije (njegovim članom 4): konstitutivna sednica skupštine Beograda održava se narednog dana od dana kada skupština Beograda primi izveštaj o sprovedenim izborima za gradske odbornike . Posredi je jedini rok koji postoji u našem pravnom poretku, a koji je primenjiv na konstituisanje skupštine grada. On ne kolidira s rokom iz Zakona o lokalnim izborima, prema kome je predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva dužan da sazove konstitutivnu sednicu skupštine grada u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora. Dovoljno je da predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora zakaže konstitutivnu sednicu skupštine za naredni dan od dana kad skupština primi izveštaj o sprovedenim izborima za gradske odbornike; obaveštenje o samom datumu sednice ima tehničku prirodu.

Ostaje još da se ukratko odgovori na pitanje zašto pri izvođenju analogije nisu uzeta u obzir neka druga pravila koja se bave konstituisanjem skupština. Zapravo, postoje samo još dva pravila. Prvo glasi da se „potvrđivanje mandata narodnih poslanika vrši... u roku od 30 dana od dana održavanja izbora” (član 7. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije). Ono nije moglo da posluži kao osnov za analogiju zbog toga što je prestalo da važi 8. novembra 2006, kad je proglašen novi Ustav. Njega je ukinula neposredno primenjiva odredba Ustava, koja glasi: „Prvu sednicu Narodne skupštine zakazuje predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva, tako da se sednica održi najkasnije 30 dana od dana proglašenja konačnih rezultata izbora” (član 101. stav 2. Ustava).

Ni citirana ustavna odredba – koja je jedino pravilo koje je još moglo da se iskoristi kao osnov za analogiju – ne odgovara zahtevima za primenu analogije. Zakon o lokalnoj samoupravi određuje rok u kome mora da se konstituiše skupština grada; Ustav ne određuje rok u kome mora da se konstituiše Narodna skupština, već određuje rok u kome se održava konstitutivna sednica. Potom: pošto Ustav ne određuje rok u kome mora da se konstituiše Narodna skupština, ne postoji ni sankcija za prekoračenje roka; s druge strane, Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da prekoračenje roka za konstituisanje skupštine grada povlači imenovanje privremenog organa koji vrši nadležnosti grada. Zatim: Narodna skupština može da bude raspuštena posle izbora, ali samo ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od konstituisanja Narodne skupštine (član 109. stav 2. Ustava); nasuprot tome, rok od dva meseca posle koga Vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti grada počinje da teče od objavljivanja rezultata izbora. Pošto ne postoji rok u kome Narodna skupština mora da se konstituiše, opstrukcije skupštinske manjine ne utiče na konstituisanje Narodne skupštine; suprotno tome, svaka opstrukcija manjine u skupštini grada ulazi u rok za konstituisanje skupštine grada i troši ga, preteći dolaskom dana u kome Vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda.

Fusnote:

1. Zakon o Ustavnom sudu, po uzoru na Ustav, propisuje da je Ustavni sud dužan da o žalbi na potvrđivanje mandata narodnog poslanika odluči u roku od 72 sata od prijema žalbe, ali pitanje je da li će okružni sudovi prihvatiti analogiju sa rokovima iz Zakona o Ustavnom sudu i Ustava.