Smanjenjem broja agencija do ušteda u budžetu Srbije

Potrebna je objektivna i nepristrasna analiza tri dimenzije funkcionisanja nezavisnih regulatornih tela: svrsishodnost postojanja u skladu sa evropskim standardima osnivanja agencija, efikasnost rada i stručnost, tj. specijalizovanost zaposlenih za oblast rada agencije i posebno menadžmenta[1]

1. Uvod

Nakon više od dve decenije od otpočinjanja tranzicionih reformi u zemljama u Istočnoj Evropi, postalo je jasno da postavljanje dobrih ekonomskih institucija je ključ uspeha zemlje koja menja svoju privrednu strukturu. Što je lošije primenjeno pravilo da “sistem sam rešava probleme, a ne ljudi u njemu”, to je neka zemlja više u problemima, što je posebno postalo aktuelno u vremenu svetske ekonomske krize. Kao i mnogo toga u tranziciji, ekonomske institucije, posmatrane u najširem kontekstu mogu biti zloupotrebljene. Primera za to ima u gotovo svakoj zemlji koja je prošla ili je još uvek u tranziciji. Pri tom, nekvalitetno upravljanje institucijama država u tranziciji je najčešći primer zloupotrebe. Ipak, intencija autora ovog rada nije bazirana na ex post pristupu. Osnovni cilj rada je vratiti se korak unazad i analizirati da li je neka institucija uopšte bila neophodna, odnosno da li se njeno osnivanje može opravdati racionalnim ili nekim drugim razlozima.

Najbolji primer nelogičnog osnivanja regulatornih tela, kao važnih ekonomskih institucija, postoji u našoj zemlji. Srbija je zemlja sa dubokim ekonomskim problemima, uzrokovanim pre svega internim, strukturnim neracionalnostima koje su samo podstaknute svetskom ekonomskom krizom. S druge strane, Srbija je država koja je verovatno evropski rekorder po broju raznih agencija, fondova, zavoda, direkcija itd. Zaista je istraživački izazov proniknuti šta je razlog da se u jednoj relativno siromašnoj zemlji, sa glomaznim postojećim državnim aparatom, osniva praktično “paralelni svet” ekonomskih institucija, u formi regulatornih tela i/ili imalaca javnih ovlašćenja u najširem smislu te reči (kako god da se nazivaju). Osnovno pitanje koje bi se, imajući u vidu političku orijentaciju Srbije, moglo s tim u vezi postaviti jeste da li razlog za regulisanje svega i svačega putem agencija leži u preslikavanju evropskih standarda, ili je reč o sasvim drugim motivima?

Praktično, u Srbiji se pri osnivanju regulatornih tela mogu identifikovati sledeće nelogičnosti: 1) ne postoji uvek jasna svrha osnivanja nekog tela - da li uopšte treba da postoji nezavisno regulatorno telo ili taj posao može da pokrije već postojeći državni organ? Ili preciznije, formalna svrha postoji i urađena je u skladu sa Zakonom o javnim agencijama (Službeni glasnik R. Srbije, 2005, 2007, 2008, 2009), ali je suštinski takvo nezavisno telo najčešće krajnje nepotrebno; 2) prethodni razlog praktično proizvodi situaciju da u određenim slučajevima postoje više nego očigledna preklapanja delokruga rada postojećih i novih regulatornih tela; 3) za isti državni posao se razlikuje pravni osnov za rad - na primer, zašto se, kada već postoji Zakon o državnim službenicima i Zakon o platama državnih službenika i nameštenika (Sl.gl. RS, 2006, 2007, 2010), sve agencije, fondovi, zavodi, direkcije i sl. u svom radnom pravu pridržavaju odredbi Zakona o radu (Sl.gl.RS 2005, 2009)?; 4) često je mimo javnosti sproveden postupak izbora menadžmenta, upravnog odbora i celokupne organizacije nekog tela što implicira veoma diskutabilan kvalitet upravljanja, uz vrlo raširenu “partijsku podeljenost” agencija, jer tačno se zna - kada se završe izbori i sklopi koaliciona vlada - koja partija polaže “pravo” na koje regulatorno telo (tzv. feudalni pristup).   

Prethodna četiri pitanja su stubovi istraživanja u ovom radu. Naravno, na temu opravdanosti postojanja, delokruga rada, sistema upravljanja i drugih relevantnih stvari vezanih za regulatorna tela kao instituta neke države, može se napraviti obimna studija, sa brojnim prilozima. Istraživanje u ovom radu se ne može tretirati kao sveobuhvatan aspekt analize regulatornih tela Srbije. Naime, autor rada se suočio sa velikim teškoćama u prikupljanja javno-dostupnih informacija na ovu temu, koje su po pravilu šture, nedovoljno agregirane (zvanično nisu ni na jednom mestu centralizovane) i što je najintrigantnije, pokrivene su izvesnim “velom tajne”, kao da se ne radi o javnim, državnim regulatornim telima. Dakle, ključni problem u istraživanju je nedostatak kvalitetnih i sveobuhvatnih informacija o regulatornim telima Srbije. Posledica toga je promena prvobitno zamišljenog opsega istraživanja, od terensko-popisnog, ka sekundarno-konceptualnom. To nadalje znači da ćemo se u radu služiti javno dostupnim informacijama, koje nisu dovoljno detaljne da bismo kreirali sveobuhvatne zaključke, ali su ipak sasvim relevantne da možemo kompetentno, poznajući dobro privrednu strukturu i političke dimenzije funkcionisanja nezavisnih regulatornih tela, a služeći se pre svega case study metodom analize, odgovoriti na ranije postavljene četiri dileme (radne hipoteze). Naravno, u radu će, koliko god to dostupne informacije budu dozvoljavale, biti korišćen i benchmarking pristup, kojim se pravi komparacija između relevantne evropske prakse u domenu rada nezavisnih regulatornih tela i situacije u Srbiji. No, centralni deo analize svrhe postojanja, preklapanja delokruga rada nezavisnih regulatornih tela, različitosti pravnog osnova za rad i izbora i nagrađivanja menadžmenta i zaposlenih, odnosi se na stanje u Republici Srbiji.

2. Evropska iskustva u “upravljanju” agencijama

Državna uprava širom Evrope nigde nije idealno strukturirana. U zavisnosti od ideološke orijentacije vlasti (konzervativna, socijaldemokratska ili liberalna) sprovodi se jača ili slabija reforma državne uprave. Aktuelna svetska ekonomska kriza je naterala sve vlade u Evropi da se konzervativnije ponašaju, tj. da štede u svakom segmentu državne uprave, što se posebno odnosi na zemlje poput Grčke, Španije, Portugalije i Italije koje su u najvećim problemima.

Da ni Evropi “nije lako” sa viškom državnih organa, posebno sa regulatornim agencijama, možemo prepoznati u brojnim radovima i studijama na ovu temu, poput Regulatory Agencies And The European Union (Coleman, 2004), Issues In The Comparison Of Regulatory Oversight Bodies (Weiner, 2008), The Framework For European Regulatory Agencies: A Balance Between Accountability And Autonomy (Anders et. al., 2004). Svako od ovih istraživanja, iz svog ugla i u različitom vremenskom periodu detaljno analizira temu kojoj se i mi u ovom radu bavimo. I u pomenutim istraživanjima, autori iznose gotovo iste nedoumice sa kojima se i mi srećemo: šta je pravna osnova za osnivanje neke agencije, da li je svrha osnivanja nekog tela opravdana, da li se i kako preklapaju delokruzi rada nezavisnih tela, da li je osnivanje agencije uvek bolje od zadržavanja nekog posla unutar regularnog državnog organa, da li je nezavisnost tela zaista prisutna, kako se upravlja finansijama, koji nameti regulatornih tela opterećuju privredu itd. Kako zbog sadržinskih i prostornih limitira ova tačka rada nije zamišljena da na sveobuhvatan način analizira sistem regulatornih tela u državama Evrope, već da se predstavi koncept i da se eventualno ukaže na određene razlike koje postoje među zemljama na evropskom tlu, naglasićemo samo najbitnije stvari vezane za evropsku praksu rada regulatornih tela.

Početnu tačku za sprovođenje radikalnih reformi državne uprave (pre mera koja su došle kao posledica aktuelne svetke krize) predstavlja široko prihvatanje koncepta Novog javnog menadžmenta (engl. New Public Management), s ciljema podizanja efikasnosti i produktivnosti javnog sektora putem razdvajanja funkcija upravljanja i izvršenja. Jedan od implementacionih načina da se to uradi jeste tzv. „agencifikacija“ (Aleksić, 2012). Agencifikacija u Evropi se može tretirati kao proces delegiranja ovlašćenja od vrha vlasti, pri čemu se javnim telima daju veća ovlašćenja u pogledu finansiranja, upravljanja i regulatornih ovlašćenja. Pri tom postoje opcije da javna tela mogu da formalno budu deo izvršne vlasti ili da postanu posebni pravni subjekti. Osnivanje novih javnih organa je moguće tek posle detaljne analize svrsishodnosti, posebno iz ugla da li se osnivanje nekog novog tela ne preklapa sa delatnošću postojećeg ili sa nekim opsegom rada u klasičnoj državnoj upravi. Praktično, pod agencifikacijom se obično podrazumeva „hiperprodukcija“ javnih tela kao organizacija koje nisu u direktnoj strukturi vlade određene zemlje, ali predstavljaju njenu produženu ruku i, s druge strane, posluju više po tržišnim principima, imajući u vidu mogućnost komercijalizacije proizvoda i usluga koje pružaju građanima (Aleksić, 2012).

U principu, sve agencije u zemljama Evrope se mogu svrstati u tri velike grupe:

•           Poluautonomne – nemaju pravnu nezavisnost, ali imaju malu autonomiju u upravljanju;

•           Statutarna tela – imaju pravnu zasebnost na osnovu zakona ili drugog propisa, relativno samostalno finansiranje i kadrovsku politiku;

•           Agencije sa korporativnom formom – samostalne organizacije za obavljanje određenih poslova, gde se čak mogu svrstati i javna preduzeća, koja imaju punu autonomiju.

Prema ovoj, pomalo gruboj, ali ispravnoj tipologiji nezavisnih tela, u centru pažnje našeg rada su pre svega organizacije koje spadaju u drugu, i delimično u treću grupu. Kako za Evropu, još više za Srbiju je bitno da se napravi pravi balans između različitih državnih organa, što se može sagledati iz naredne tabele:

Slika 1. Primeri državnog balansa između izvršnih državnih organa i broja nezavisna tela

Tabela ukazuje na različite modele odnosa veličine vlada i klasičnih državnih organa i broja nezavisnih regulatornih tela. Nordijske zemlje imaju dugogodišnju tradiciju formiranja malih vlada, ali se zato veliki broj državnih poslova odvija preko različitih agencija. Najveće evropske ekonomije poput Nemačke i Velike Britanije zadržavaju model velikog državnog aparata, i malog broja agencija, dok su male evropske države, poput Slovenije, Slovačke i Češke svesne da ne mogu sebi da priušte ni veliki državni aparat, ali ni veći broj nezavisnih tela. Najlošija pozicija na prethodnoj slici podrazumeva velike koalicione vlade i ogroman broj agencija: Srbija (zvanično 131 agencija), Hrvatska (47), Rumunija (20) i Bugarska (19). 

Čini se da su zemlje Centralne i Istočne Evrope formirale brojna nezavisna regulatorna tela po uzoru na nordijske zemlje. Ipak, Srbija i njoj susedne zemlje su istovremeno sa tim procesom “zaboravile” da smanjuju klasičan državni aparat, tj. broj i veličinu ministarstva, uprava, zavoda itd. Karakteristika agencifikacije u ovim zemljama je da je agencijama ostavljeno diskreciono ovlašćenje da naplaćuju svoje usluge, ali da pritom nije bilo odgovarajućeg smanjenja u poreskoj politici, već su se nameti državi i građanima samo umnožavali (što je klasičan srpski fenomen). Takođe, uočena je i politička korist od postavljanja menadžmenta u agencijama i viših plata službenika u agencijama (Beblavy, 2002). Kao poslednji trend u zemljama Evrope, posebno u onima koje su najviše pogođene krizom se javlja de-agencifikacija, tj. konsolidacija i spajanje javnih tela, gašenje ili njihovo ponovno pripajanje centralnim državnim organima (MacCarthaigh, 2010).

3. Hiperprodukovanje nezavisnih javnih tela u Srbiji

Pokušaćemo da odgovorimo na dva važna pitanja koja se tiču uzroka i stepena agencifikacije u Srbiji: 1) kada je otpočeo 'bum' osnivanja, šta je bio pravni osnov i kako se mogu strukturirati nezavisna regulatorna tela u Srbiji; 2) postoji li mogućnost da se na jednom mestu dobije tačna informacija o svim relevantnim informacijama o tim telima.

Odgovor na prvo pitanje u okviru ove tačke nije jednoznačan. Razloga za to je više, ali se mogu uslovno svesti na jedan – velika šarolikost državne zakonske regulative i/ili određenih odluka na lokalnom nivou vlasti kojima se reguliše pitanje nezavisnih regulatornih tela. Osnovni pravni impuls za osnivanje nezavisnih agencija na državnom nivou je dao Zakon o javnim agencijama, donet 2005. godine, kao “krovni” zakon kojim se reguliše opšti okvir za osnivanje nezavisnih regulatornih tela na nivou države. Ovaj zakon, kroz 59 članova reguliše sve bitne pretpostavke za osnivanje nezavisnih agencija, ali istovremeno otvara mogućnost da se posebnim zakonima reguliše osnivanje pojedinih agencija, pa se onda postavlja pitanje zašto je ovakav zakon uopšte i usvojen. Bitna odrednica ovog Zakona je da je “javna agencija organizacija koja se osniva za razvojne, stručne i regulatorne poslove od opšteg interesa” (Sl.glasnik R.Srbije, 2005). Ovaj početni zakon je omogućio kreiranje mnoštva drugih, specijalizovanih zakona koji regulišu osnivanje javnih agencija, tako da, verovatno, skoro svaka agencija ima svoj zakon (jer se tako politički štiti). Međutim, pravljenje listinga svih zakona kojima se reguliše rad svih nezavisnih regulatornih tela u Srbiji ispostavilo se kao 'Sizifov posao', što se posebno odnosi na popis svih odluka o osnivanju nezavisnih tela na nivou organa lokalne vlasti.

Osim što je teško napraviti popis nezavisnih javnih tela, jako teško ih je i strukturirati u Srbiji. Videli smo da prema evropskoj tipologiji, sve agencije, fondovi, direkcije, komisije i druga tela spadaju u grupu relativno ili potpuno samostalnih, nezavisnih državnih organa, imaju budžetsko i/ili sopstveno finansiranje i “nezavisnu” (možda je bolji termin - otuđenu) upravljačku strukturu. Tokom istraživanja smo identifikovali samo dve srpske studije u kojima su autori pokušali da se bave strukturiranjem svih nezavisnih tela: 1) Predlog mera fiskalne konsolidacije (Fiskalni savet, 2012) i 2) Regulatorna i kontrolna tela u Republici Srbiji (Beljanski, 2008). Obe studije imaju svoje nedostatke (što se u studiji koju je napravio Fiskalni savet de fakto i priznaje) i što je važnije, obe studije nisu pravljene samo za potrebe analize strukturiranja i rada nezavisnih regulatornih tela, već im je značajno širi istraživački pristup, pa je stoga nedovoljan fokus na radu nezavisnih regulatornih tela.

Drugo pitanje je - koliko zapravo tih državnih organa zapravo ima? Na ovo jednostavno pitanje uopšte nije lako odgovoriti. Tačnije, u želji da istražimo svrhu postojanja velikog broja nezavisnih tela u Srbiji najpre bi trebalo da imamo njihov tačan broj, sedište i adresu, vebsajt i druge dostupne informacije. Međutim, takvih informacija nema na jednom mestu i veoma su različiti izvori podataka o tome šta sve može da se ubroji u nezavisna regulatorna tela.

Pokušajem popisa i svrhe postojanja nezavisnih regulatornih tela su se bavile neke asocijacije privrednika, određene nevladine organizacije i nezavisni državni organi (Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podaka o ličnosti). Čak i neki ministri u prethodnoj Vladi Srbije (pre majskih izbora 2012.) su dobili zadatak da se ovim pitanjem posebno bave, kada se sagledalo koliki je to ekonomski, ali i politički problem. Počećemo od relevantnih informacija koje su uspele da prikupe nedržavne organizacije. Na primer, brojem i svrsishodnošću postojanja agencija, fondova, direkcija, zavoda i dr. se bavila Unija poslodavaca Srbije, kao nezavisna interesna organizacija poslodavaca, koja za cilj ima što jeftiniju državu. U organizaciji ove institucije je prebrojana 131 organizacija koja se tretira kao nezavisno regulatorno telo, bilo da se naziva agencija, fond, direkcija, zavod itd. U ovoj asocijaciji privrednika smatraju “da je realno i veći broj agencija od 131 i da neke od njih nemaju ni sajtove, adresu, telefone” (Vesti-on-line, 2012). Prema istom izvoru postoje agencije koje za svoj netransparentan rad imaju izgovor da se samostalno finansiraju, a ne iz budžeta, ali to opet plaćaju građani Srbije, indirektno preko većih nameta, taksi, nadoknada i drugih parafiskalnih opterećenja. [2]   

Očito da je problem sa prevelikim brojem državnih regulatornih tela toliko dobio na značaju da je prethodna Vlada Srbije, zaduživanjem Ministra za ljudska i manjinska prava i državnu upravu bila, makar na papiru (doduše “podstaknuta” dolazećim izborima) bila rešena da se “suoči” s njim. No, osim priznanja “da je vreme da se preispita rad brojnih državnih agencija i da se pojedine ukinu, da smo imali hiperprodukciju agencija od kojih bi većinu trebalo ukinuti i da je dobar deo posla koji bi trebalo da se radi u organima državne uprave izmešten u agencije, kao i da bi trebalo da se smanje direktorske plate u institucijama koje je osnovala Vlada Srbije”“ (Vesti, 2012) iz tog ministarstva nikakav drugi proizvod nismo dobili. Očigledno da nije postojala dovoljna politička volja, kako se obično kaže “među koalicionim partnerima” da se problem nezavisnih regulatornih tela reši, što je na koncu delom doprinelo da se vodećoj stranci u toj vladi uskrati poverenje na izborima.

Pretpostavka je da ne postoji zvanična centralna evidencija koja je javno dostupna i putem koje bismo mogli da pratimo broj agencija i njihov rad. Jedini korektan, prilično validan javni izvor informacija, koji potiče od nekog državnog organa smo pronašli na sajtu Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti (Poverenik, internet sajt, 2012). Na tom sajtu postoji Katalog organa javne vlasti, u smislu Zakona o pristupu informacija od javnog značaja, koji daje pregled svih državnih organa kojima se može obratiti za neku od informacija od javnog značaja. Između ostalog je naveden spisak sa nazivima, adresama i sajtovima republičkih agencija, zavoda i drugih organizacija, koje se mogu tretirati kao nezavisna regulatorna tela.[3] 

Po tom katalogu u Srbiji postoji ukupno 115 nezavisnih regulatornih tela, od čega 27 agencija, 14 zavoda, 12 direkcija, 9 fondova i 53 drugih, različitih nezavisnih organa i organizacija (uprava, inspektorata, centara, saveta, registara). Postoji i drugi spisak koji se nalazi na istom sajtu i odnosi se na samostalne republičke organe i nezavisna tela, na kojem se nalazi 20 institucija, od kojih se mnoge mogu klasifikovati kao klasične agencije.

Treba pohvaliti napor koji su službenici ovog državnog organa napravili u sistematizaciji nezavisnih regulatornih tela, ali smo primetili i određene manjkavosti koje se tiču strukturiranja određenih tela. Na primer, uprave i inspektorati su svakako deo klasične državne uprave, dok su neke druge organizacije (Komisija za zaštitu konkurencije, Komisija za hartije od vrednosti, Republička radiodifuzna agencija itd.) svrstane u samostalne državne organe, ali su one po svojoj prirodi nezavisna regulatorna tela, tipa agencija (samo se tako ne zovu), jer su oni imaoci javnih ovlašćenja, tj. mogu da kreiraju svoje takse, sprovode odluke itd.

Tek nakon političkih izbora koji se se održali u maju 2012. godine, a na bazi spremnosti gotovo svih stranaka koje su na njima učestvovale da se nešto mora promeniti po pitanju opravdanosti postojanja i broja nezavisnih tela, u javnosti su se pojavile informacije da je u evidenciji novoformirane Vlade Srbije negde oko 170 raznih nezavisnih institucija. Od ovih institucija su zatraženi podaci o poslovanju i broju zaposlenih, pri čemu se ističe da “Vlada to nije zatražila jedino od nezavisnih i regulatornih tela” (Novi magazin, 2012). Zaista se onda s pravom možemo zapitati da li je spisak nezavisnih tela znatno veći nego u svim dosadašnjim, nezavisnim i državnim pokušajima da se napravi spisak tih tela na bazi javno dostupnih informacija. To nam implicitno potvrđuje istraživanje novinara jednog dnevnog lista koji su procenili da “u Srbiji postoji oko 200 državnih organa, agencija, uprava, zavoda i direkcija, koje građani finansiraju iz budžeta, a za koje mnogi smatraju da služe za podmirivanje stranačkih prohteva, uhlebljenje partijskih funkcionera i prodaju magle” (Vesti-on-line, 2012). Drugim rečima, s pravom možemo postaviti pitanje ko u Srbiji ima pravi spisak svih nezavisnih regulatornih tela i drugih paradržavnih institucija koje imaju neku vrstu samostalnosti u odlučivanju i finansiranju?[4]

Na kraju se može konstatovati da bi ključni kriterijum kreiranja relevantnog spiska i strukturiranja javnih regulatornih tela trebalo da bude da li neko telo ima javna ovlašćenja, tj. da li su mu nekim zakonom prebačena javna ovlašćenja da ih vrši u ime nekog nivoa vlasti? Drugi važan kriterijum bi se odnosio na to da li neko regulatorno telo svojim radom utiče na vođenje makroekonomske politike zemlje, uvećanje troškova preduzeća i posredno ima uticaj na standard građana, u većoj ili manjoj meri? Dakle, dva bitna pitanja, posedovanje javnih ovlašćenja i stepen uticaja na ekonomsku politiku zemlje, poslovanje preduzeća i indirektno na životni standard građana bi mogli da budu osnov za detaljnu analizu strukture, tj. grupisanja nezavisnih regulatornih tela u Srbiji. Kada bi se takva studija implementirala za očekivati je da bi grupacija nezavisnih regulatornih tela narasla znatno iznad broja koji je evidentiran u katalogu Poverenika za javne informacije.

 4. Primeri nedovoljne svrsishodnosti osnivanja nezavisnih regulatornih tela i preklapanja delokruga rada u Srbiji

Kao što svako preduzeće ima svoju misiju, tako bi i svako nezavisno regulatorno telo trebalo da ima jasnu svrhu svog postojanja. Sagledavanje svrhe svih do sada osnovanih regulatornih tela i sličnih državnih organa trebalo bi da bude osnov za buduću procenu realne potrebe da se neki segment državne uprave izmesti iz klasičnog državnog organa i organizaciono strukturira u okviru neke agencije.[5] Tri su bitna zakonska preduslova da bi se osnovala neka agencija u Srbiji: 1) da se ona osniva za razvojne, stručne i regulatorne poslove od opšteg interesa, ako oni ne zahtevaju stalan i neposredan politički nadzor, 2) ako se proceni da bi osnivanjem neke agencije vršenje tih poslova bilo efikasniji način javnog menadžmenta, i posebno ako se 3) određena agencija može potpuno ili u celini finansirati iz sopstvenih prihoda koju plaćaju korisnici usluga.

Kako su implementirani zakonski preduslovi neophodnosti osnivanja agencija i drugih tela u Srbiji? Jako loše, kao i u bilo kom drugom opsegu implementacije, bilo kog segmenta javne politike. Opšte pravilo, koje se može odrediti na bazi sasvim korektnog poznavanja funkcionisanja dobrog broja nezavisnih tela u Srbiji, je da je svaka agencija, opštim i/ili posebnim zakonom ili nekim drugim aktom “prigrabila” sebi veliki deo prava, ali je zato nivo odgovornosti veoma nizak. Tačnije, treba razlikovati nivo opšte, javne odgovornosti za rad neke agencije koji je jako nizak, od parcijalne odgovornosti, koja je jako visoka i koja je zasnovana na političkim interesima grupacije koja je dominantno uticala da se osnuje neka agencija. S pravom možemo konstatovati da je kod osnivanja javnih nezavisnih tela, u velikom broju slučajeva prisutan debalans između preuzetih prava i javne odgovornosti, uz balans prava i parcijalne, političko-feudalne odgovornosti. Čini se da je skoro svaka agencija (uz postojanje časnih izuzetaka) iskoristila zakonski preduslov da nad vršenjem poslova iz njenog domena nije potreban stalan i neposredan politički nadzor. Taj stav je u velikom broju slučajeva shvaćen da nije potreban javni politički nadzor, koji počiva na zaštiti opšteg interesa koji sprovodi nezavisno telo, ali je zato ministarsko-feudalni politički nadzor osnova za sve druge elemente funkcionisanja nekog tela, od radno pravnih aspekata, preko politike zapošljavanja i sistema nagrađivanja (o tome više u narednoj tački rada).

Nadalje, nije poznato da li je pred osnivanje bilo koje agencije napravljena analiza troškova i koristi, koja bi dala ekonomske osnove da se neko telo etablira. Naime, prema Zakonu o javnim agencijama osnivanje nekog tela je svrsishodno ako se proceni da će ono efikasnije raditi neki javni posao, nego ako se to radi u okviru klasičnog državnog organa. Na bazi toga bi trebalo, kao preduslov za osnivanje nekog tela napraviti makar jednostavnu simulaciju troškova i prihoda, posebno u domenu rada, ali i taksi, kao državnog prihoda, pre i posle osnivanja neke agencije. Na žalost, takve analize, koliko je nama poznato nije bilo, ni pred jedno osnivanje bilo koje agencije. Moglo se barem pristupiti analizi troškova zaposlenih, pre i posle osnivanja agencije. Normalno bi bilo da se agencija osnuje tako što će da preuzme zaposlene iz klasične državne uprave koji su do sada vršili taj posao, ili su sposobni da ga vrše. Međutim, na bazi većeg broja nama poznatih primera možemo konstatovati da je osnivanje neke agencije samo povećavalo broj zaposlenih koji su direktno ili indirektno na teretu države, preduzeća i građana, a da smanjivanja zaposlenih u državnoj upravi nije ni bilo.

Takođe, primeri govore da su sa osnivanjem nekog tela značajno porasli nameti preduzećima koja moraju prema nekom zakonu dobiti neku državnu dozvolu, licencu ili nešto slično. Na primer, Agencija za lekove i medicinska sredstva uzima relativno visoke nadoknade od proizvođača i uvoznika lekova, u postupcima prvog i svakog drugog ponavljanja licenciranja lekova u Srbiji[6], što je sve u skladu sa Zakonom o lekovima i medicinskim sredstvima. Međutim, teško je naći veliku ili malu, inostranu ili domaću farmaceutsku kuću u Srbiji koja će pohvaliti brzo i racionalno poslovanje pomenute agencije.[7] Nadalje, ilustrativan je primer Agencije za hemikalije kojoj se podnosi dokumentacija za registraciju biocidnih proizvoda (praškovi, deterdženti, šamponi, kozmetika...), pri čemu taj postupak košta od 560.000 do milion dinara po proizvodu. Unija poslodavaca Srbije je izračunala “da bi preduzeće od 15 zaposlenih, za upis 20 proizvoda u registar, trebalo da izdvoji oko 10 miliona dinara, što je ravno fondu zarada koje bi se mogle isplaćivati osam meseci. O kolikom trošku je reč govori podatak da je ta procedura, pre formiranja Agencije, koštala između 30.000 i 50.000 dinara po proizvodu” (Danas, 2012).

Dakle, mnogo argumenata navodi na zaključak da nezavisna regulatorna tela u Srbiji nisu donela benefite koji su u skladu sa praksama onih evropskih (npr. nordijskih) zemalja kod kojih postoji mnoštvo tih tela. Može se reći da su se većim delom te institucije otuđile od svake kontrole, da su prisvojile zakonska prava, ali da nemaju opštu odgovornost (proverljivost korisnosti postojanja) i da je teško pronaći analizu koja će da potvrdi da je njihovim osnivanjem pojeftinio neki aspekt javne uprave. U pojedinim slučajevima osnivanje nekog tela naprosto vređa inteligenciju. Kada to kažemo mislimo na dva tipa problema: osnivanje potpuno nepotrebnih agencija i ogromna preklapanja nadležnosti između državnih organa i agencija i/ili međusobno između agencija. Pored ovih slučajeva podjednako je važno istaći primere neracionalnog trošenja novca od strane nezavisnih agencija. U svim domenima koje smo pominjali primeri su brojni, od kojih izdvajamo:

•           u nekim slučajevima se osnuje telo koje je proizašlo iz “evropske agende” koja se sprovodi u Srbiji, a da niko nije razmislio da li je u skladu sa zdravom logikom; na primer u Srbiji koja nema more, niti pomorsku flotu, formirana je Agencija za pomorsku plovidbu koja bi trebalo da se bavi ispitivanjem uzroka pomorskih nesreća;

•           u drugom slučaju se osniva neko telo koje svojim ponašanjem otkriva pravi razlog postojanja; tačnije, sopstvenu nesvrsishodnost potvrđuje skromnim ulaganjem u aktivnosti koje su osnovni razlog njegovog postojanja (jer ne zna u šta da ulaže) i enormnim ulaganjem u automobile, nameštaj i dr. (tu je već mnogo jasnije u šta se ulaže); u mnoštvu sličnih primera izdvojili bi smo osnivanje Agencije za bezbednost saobraćaja, koja je čini nam se krajnje nepotrebno osnovana i paralelno egzistira sa ionako glomaznim Ministarstvom unutrašnjih poslova; kada se analiziraju poslovi koje vrši ova agencija (uglavnom marketinško-edukativnog karaktera u vezi bezbednosti u saobraćaju), dolazi se do zaključka da se u okviru nje ne rade nikakvi specijalizovani poslovi koji nisu mogli da se vrše unutar nadležnog ministarstva, jer ko bolje zna da se brine o bezbednosti saobraćaja nego ljudi u Ministarstvu unutrašnjih poslova; posebno je teško razumljivo da je na primer tokom 2011. godine Agencija za bezbednost saobraćaja na projekte koji se tiču poboljšanja bezbednosti saobraćaja potrošila 3,3 miliona dinara, dok je za nabavku devet novih automobila i nameštaja potrošeno preko 22 miliona dinara (Blic, 17.9.2012.);

•           postoje mnogobrojna preklapanja opsega delovanja nekog državnog organa i novoosnovane agencije, kao i između postojećih nezavisnih tela; tako se moglo dogoditi da je u prethodnoj Vladi paralelno sa Ministarstvom za životnu sredinu i prostorno planiranje funkcionisala i Agencija za zaštitu životne sredine, zatim Fond za zaštitu životne sredine, ali i Zavod za zaštitu prirode Srbije; građanima je teško objasniti zašto u Srbiji, za razliku od ekonomski mnogo snažnije Nemačke u kojoj je registrovana samo Agencija za energetiku i nuklearnu energiju, poslove iz te oblasti obavljaju četiri agencije i jedno preduzeće: Agencija za energetiku, Agencija za energetsku efikasnost, Agencija za rudarstvo, Agencija za zaštitu od jonizujućih zračenja i nuklearnu sigurnost i preduzeće Nuklearni objekti Srbije; takođe iz domena ekonomije i finansija postoje mnogobrojna nezavisna tela[8] (Ekonomski Institut, internet sajt, 2012) čije se nadležnosti u manjoj ili većoj meri preklapaju i/ili dopunjuju, te da bi bilo krajnje racionalno da se organizuju kao jedan pravni entitet: Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza, Fond za osiguranje i finansiranje spoljnotrgovinskih poslova, Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza; takođe, u ranijem periodu smo imali paralenu egzistenciju nezavisnih tela sa jako sličnim ingerencijama: Agencija za regionalni razvoj, Fond za regionalni razvoj i Republički zavod za regionalni razvoj.

Postoje i primeri racionalizacija državnih institucija koji nisu trebali da se dese, jer se radilo o dve ustanove sa izvornim (zakonskim) ovlašćenjima, kao što je npr. “utapanje” Garancijskog fonda u Fond za razvoj. Naravno, nema sumnje da je rad nekih agencija potreban, poput Agencije za borbu protiv korupcije, Agencije za restituciju, Agencije za kontrolu leta itd. Dakle, pitanje je samo da li nezavisna tela imaju izvornu ili izmišljenu svrhu delovanja. Tačnije, agencije treba da se formiraju samo za specifične oblasti koje zahtevaju visoko stručno znanje, dakle ono znanje koje ne postoji u klasičnim državnim organima. Naravno, u sprovođenju ovog načelnog pristupa, baziranog na evropskim principima, svako u Srbiji ima svoje gledanje. Takva “strategija”, tj. nepostojanje objektivnih kriterijuma i fizibiliti studija koje bi se sprovodile pre osnivanja svake agencije nas je dovelo do toga da smo u prethodnih 7 godina verovatno postali evropski rekorderi po broju osnovanih agencija, iza čijeg funkcionisanja se često kriju parcijalni ekonomski interesi, o čemu će biti reči u narednoj tački.

4. Ključni, a javnosti nedovoljno poznati razlozi agencifikacije u Srbiji

Svako nezavisno telo “crpi” svoju snagu iz zakonskih i upravljačko-finansijskih poluga kojima raspolaže. Konkretno, većina nezavisnih tela u Srbiji, u prethodnih 7 godina nije svoju poziciju gradila na kvalitetu specijalizovanih poslova za koje je osnovana i koje je obavljala, već je “javni autoritet” nezavisnih tela bio formiran na osnovama zakonsko-političke podrške, ali i na bazi finansijske snage agencije kao institucije (u smislu nameta koje naplaćuje i visine budžetskih para koje dobija), i/ili finansijske snage pojedinaca, posebno direktora koji rade u okviru nje (zapošljavanje u nekoj od agencija se smatralo privilegovanom pozicijom, imajući u vidu neprimereno visoke iznose zarada).

Ranije smo istakli da je Zakon o javnim agencijama i/ili neki drugi specijalizovani zakon bio baza za osnivanje regulatornih institucija. Pri tom je Zakonom o javnim agencijama nezavisnim javnim telima data neoubičajena i za srpske uslove neprikladna autonomnost u svom radu. Na primer, član 4. ovog Zakona predviđa da je javna agencija samostalna u svom radu, te da Vlada ne može usmeravati rad javne agencije, niti ga usklađivati sa radom državne uprave (Sl.glasnik RS, 2005). Na ovom mestu nećemo ulaziti u dublje političko-sociološke analize ovakve “samostalnosti”, već ćemo se osvrnuti na finansijsku autonomnost neke agencije, koja je načelno regulisana članom 50. pomenutog Zakona, u kome se ističe da se javne agencije finansiraju iz budžeta Republike Srbije i sredstava od naplaćene cene usluga. U slučaju da postoji višak prihoda nad rashodima javne agencije, prema članu 52. Zakona o javnim agencijama, isti se koristi za razvoj javne agencije, za nagrađivanje zaposlenih ili se prenosi u budžet R.Srbije. Zaista nije poznato u kojoj su meri agencije preusmeravale višak prihoda nad rashodima u budžet, ali se zato na bazi većeg broja studija slučajeva može reći da je najveći deo viška sredstava odlazio na radne uslove (opremanje prostorija) i nagrađivanje zaposlenih u agencijama, posebno onih na menadžerskim pozicijama.

Dakle, budžetska sredstva su korišćena za osnivanje i rad agencije, ali je teško identifikovati centralizovani subjekt kontrole trošenja tih sredstava, što je agencijama davalo neuobičajenu autonomnost od izvršnih organa vlasti, koji bi trebalo da kontrolišu koliko efikasno neka agencija sprovodi javni interes.[9] Dalje, još veća finansijska snaga je postojala kod onih nezavisnih tela koja su na bazi nekih zakonskih ili podzakonskih rešenja imala diskreciono pravo da uvode razne neporeske i parafiskalne namete. Svi ti nosioci javnih ovlašćenja, ako im je to zakonski omogućeno su kontinuirano povećavali broj nameta[10] koji nemaju status javnih prihoda, već su pod kontrolom neke agencije i njenog političkog tutora. Dodatni problem je što se veliki broj neporeskih i parafiskalnih nameta ne naplaćuje preko računa koji su uspostavljeni u okviru Uprave za trezor u Ministarstvu finansija, već preko računa u komercijalnim bankama, što se tretira kao sopstveni prihod. Ovo u dobroj meri podstiče navedene subjekte da kontinuirano povećavaju broj nameta, osnovne elemente ovih zahvatanja i, naravno, visinu tih nameta (Aleksić, 2012). Prema procenama Fiskalnog saveta (2012), u prvoj polovini 2012. čak 156 državnih institucija i organa u Srbiji je ostvarivalo sopstvene prihode (u koje spadaju prihodi od prodaje robe i pružanja usluga, neporeski prihodi i parafiskalni prihodi), što ukupno iznosi oko 100 milijardi dinara ili 3% BDP-a, što je suma kojom može itekako da se utiče na vođenje ekonomske politike.

Pored eksterne (budžetske i sopstvene) finansijske snage koju imaju nezavisna tela u Srbiji, treba pomenuti njihovu internu snagu, koja se odnosi na radne odnose i sistem nagrađivanja zaposlenih. Iako je doneto mnogo heterogenih zakona kojima se predviđa osnivanje nekog tela koje će regulisati određenu oblast od javnog interesa, u najvećem broju zakonskih rešenja zajedničko je da se kao osnova radnih odnosa uzima Zakon o radu. Slabije informisanima je možda nejasno zašto se na većinu nezavisnih tela primenjuje Zakon o radu, a ne Zakon o državnim službenicima (i paralelno sa njim Zakon o platama državnih službenika i nameštenika). Glavni razlog leži u fleksibilnosti sistema nagrađivanja za zaposlene u agencijama, što je omogućeno Zakonom o radu u odnosu na vrlo rigidan Zakon o platama državnih službenika i nameštenika.

Primena Zakona o državnim službenicima na radne odnose u agencijama bi bilo logičnije rešenje, jer se ova tela osnivaju da rade neki specijalizovani državni posao, pa bi bilo normalno da su ljudi u njoj nagrađeni po opšte prihvaćenom državnom obrascu. Direktna primena Zakona o radu na radne odnose u nekom telu je značajna komparativna prednost te institucije, jer su Zakonom o platama državnih službenika sve grupe državnih službenika i nameštenika podeljene u jasno definisane platne razrede, uz primenu vrednosti koeficijenta i vrednosti boda za obračun osnovne zarade. Drugim rečima, u bilo kom segmentu klasične državne uprave da radi neki viši savetnik ili samostalni savetnik, on ima istu osnovnu zaradu, ako se nalazi u istom platnom razredu. Uz to, tako obračunate plate državnih službenika su niže i primerenije ekonomskoj snazi zemlje, odnosno njenoj mogućnosti da finansira toliku državnu upravu. S druge strane, određivanje plata prema Zakonu o radu je sasvim slobodno, odnosno zavisi od ekonomske snage privrednog subjekta. Ako se podsetimo da je kroz budžetske i/ili samostalne prihode većina nezavisnih tela ostvarivala značajne prihode, koji su se raspoređivali na manji broj zaposlenih, onda nije teško zaključiti kakav je odnos plata zaposlenih u nekoj agenciji i plata u državnoj upravi na istom radnom mestu.

Pošto se zaposleni u agencijama i direkcijama ne vode kao državni službenici, njihove zarade do sada nisu bile ograničene. Tako se dešavalo da, na primer, vozač u nekom ministarstvu prima mesečno 25.000 dinara, a njegov kolega u agenciji 60.000 dinara, ili sekretarica u ministarstvu 26.000 dinara, a u agencijama 70.000 - 80.000 dinara. Zaposleni u agencijama koji razvrstavaju i arhiviraju pristigle dopise imaju, recimo, istu platu kao načelnici u ministarstvima - oko 60.000 dinara! Direktorska primanja u većini agencija višestruko premašuju platu predsednika države ili premijera. Neka istraživanja su pokazala da su samo u tri nezavisna državna tela koverte čelnih ljudi “tanje” od 100.000 dinara, a u više od 100 agencija njihove plate dostižu pola miliona dinara. Među najvećim su bila primanja prvih ljudi Agencije za kontrolu letenja (467.000 dinara), Agencije za privatizaciju (285.000 dinara), Agencije za osiguranje depozita (283.000), a preko 200.000 dinara primali su i direktori Agencije za privredne registre i Agencije za energetiku. (Novi Magazin, 2012).

Dakle, nedovoljna kontrola nad trošenjem dobijenih budžetskih sredstava, mogućnost kreiranja sopstvenih prihoda putem mnoštva parafiskalnih nameta i gotovo nezavisno vođenje politike ljudskih resursa i njihovo nagrađivanje, su od agencija stvorile oaze ugodnog života ljudi koji njima upravljaju, pa i onih koji u njima rade.

No, da li su agencije baš bile potpuno samostalne, ili su imale neku vrstu političko-feudalne kontrole?

U većini slučajeva odgovor je bliži ovom drugom. Nadležni političari - praktično svi oni koji su u prethodnom periodu na neki način participirali osnivanju neke agencije - su kroz osnivanje nezavisnih tela dobijali nekoliko veoma bitnih poena: 1) indirektnu (preko “svog” direktora) kontrolu nad ne malim iznosom budžetskih para, kao i nad sopstvenim prihodima koje neka agencija ostvari kroz namete preduzećima i građanima, 2) mogućnost zapošljavanja ’armije’ ljudi iz svojih stranaka, koji su u neku stranku i ušli misleći da je to ’služba za zapošljavanje’, i 3) povećanjem broja agencija i broja zaposlenih u njima, povećavao se broj sigurnih glasova za nadležnog političara, što je posebno bilo bitno za manje stranke koje laviraju na ivici izbornog cenzusa.

U prvoj polovini 2012, naročito tokom predizbornog procesa, sazrela je svest u glavama većine građana i političara da se mora krenuti sa obuzdavanjem snage, broja i finansijskog uticaja mnogobrojnih nezavisnih tela u Srbiji. Tačnije, većina građana je prepoznala političare, koji su do tog trenutka učestvovali u vlasti, kao odgovorne za agencifikaciju. No, neki od političara iz prethodne vlade su veštim predizbornim manevrom uspeli da sa sebe skinu odgovornost za agencijski bum, dok su drugi, iako možda manje odgovorni, platili ceh, izgubivši sve poluge vlasti u Srbiji (jednim delom i zbog tematike ovog rada). 

5. Prvi problemi u procesu deagencifikacije Srbije

Nije prvi put da se neka dobro zamišljena aktivnost, kao što je to prebacivanje jednog dela klasičnih državnih poslova sa državne uprave na agencije u Srbiji, loše sprovodi. Rad agencija, kao sinonima nezavisnih javnih tela u prethodnih sedam godina nije bio po lupom izvršne vlasti u celini, nego pod ingerencijom parcijalnih političkih interesa. Nezavisna regulatorna tela su osnivana za sve i svašta, a ne samo kada bi za njihovim radom postojala realna potreba, tj. kada bi u njihov delokrug rada ušle samo specijalizovane usluge, koje zbog svoje složenosti ne mogu da se obavljaju u organima državne uprave. Naravno, kad bi specijalizacija i posebna stručna znanja bila meritorna za zapošljavanja menadžera i zaposlenih u agencijama, onda ne bi bilo skupo da ljude u tim telima (kojih bi u tom slučaju bilo značajno manje) država stimuliše značajno višim plata nego ljude u državnoj upravi.

Uz to, nezavisna regulatorna tela su nemilice, bez centralizovane kontrole, trošila ne mala državna sredstva[11], a mnoga od njih su ubirale sopstvene prihode što je, kada se u masi posmatra moglo da ima uticaj na ekonomsku politiku zemlje. Sve drugo što se tiče izbora upravnih odbora, menadžmenta i zaposlenih u ovim telima je bilo na neki način pod velom tajne. A ključna stvar - fer analiza opravdanosti postojanja svake agencije - nikada nije urađena. Dakle, idejni kreator agencifikacije je napravio mogućnosti za kreiranje malih “oaza partijske države”, državna tela bez jasne svrhe postojanja, uglavnom skupe i neefikasne posrednike između države, s jedne strane, i građana i preduzeća, s druge strane, uz malu ili najčešće nikakvu javnu odgovornost, koja bez centralizovane kontrole troše velike pare i zapošljavaju podobne ljude, sa izuzetno visokim platama. I sve bi to i dalje trajalo da se u sve većoj meri nisu osećali efekti svetske ekonomske krize i da za početak do javnosti nisu doprle informacije o visini plata direktora i zaposlenih u tim telima. Nadalje se priča o agencifikaciji Srbije preklapa sa iskustvima mnogih zemalja Centralne i Istočne Evrope, mada se u Srbiji ovaj problem najviše ukorenio.

Nova Vlada Srbije, kojom dominiraju političke snage koje u prethodnom periodu nisu bile na vlasti i samim tim nisu uticale na agencifikaciju, je dobro počela proces deagencifikacije Srbije, ali “samo na papiru”, tj, u načelu. Jedan od prva tri zakona koji su bili pretpostavka za izbor nove Vlade Srbije je bio promena Zakona o vladi. Tačnije, donet je Zakon o dopunama Zakona o vladi, gde je kroz tri člana data mogućnost Vladi da ima jednaku nadležnost nad organima državne uprave i svim drugim imaocima javnih ovlašćenja.[12] Nova vlast je dobro procenila da je za proces deagencifikacije potrebna neka vrsta leks specijalisa, što je urađeno kroz formu promene Zakona o vladi. U tom trenutku nije bilo ni vremena, ni mogućnosti da se “prođe” kroz sve zakone i druge akte kojima su date nadležnosti agencijama, što bi bio ispravniji, ali mnogo duži put. To je put koji novu vlast tek očekuje, a za šta je sada dobila nadležnost.

Ipak, nakon dobre teorijske osnove, po pravilu slede problemi u implementaciji, što je čini se srpski usud u svakom domenu javnog menadžmenta. Posmatrano iz ove perspektive (osnovno istraživanje je sprovedeno u periodu april-avgust 2012, a dodatno u periodu septembar-novembar 2012.), prvi logičan korak - sistematičan popis svih relevantnih informacija o agencijama i drugim nezavisnim regulatornim telima, tj. imaocima javnih ovlašćenja - nije urađen kako valja. A na početku se činilo da je Vlada krenula dobrim putem. Prvo je premijer Ivica Dačić odmah posle izbora nove Vlade istakao “da će se do kraja godine znati koje javne agencije će biti ukinute. Pripremom budžeta za 2013. godinu će se videti koje agencije više neće postojati, odnosno koje će biti restrukturirane". On je dodao “da će se ukidanje i restrukturiranje javnih agencija uraditi u saradnji s Evropskom komisijom, jer su mnoge od tih agencija i osnovane u saradnji sa EU” (Paragraf, 2012).

Nadalje, krajem avgusta 2012. je Vlada izdala saopštenje da je vlast spremna za ukidanje nepotrebnih nameta i državnih agencija, pri čemu je procenjeno da za početak, bez problema bi moglo da se ukine tridesetak agencija (Blic, 2012). U istoj vesti se kaže će zajedno s budžetom Srbije za 2013. godinu u novembru biti usvojen Zakon o taksama kojim će biti preispitani cenovnici agencija za naknade koje su naplaćivale građanima i privredi. Takođe, plate u državnom sektoru za ista rada mesta će biti ujednačene i limitirane[13] , bez obzira da li neko radi u agenciji ili ministarstvu.

Od prvobitne inicijative za ukidanje 30 agencija, vrlo brzo se došlo do 22. U istom izvoru se navodi da su samo neka ministarstva spremna da se odreknu nekih nezavisnih javnih tela koja su u njihovoj nadležnosti. Na primer Ministarstvo energetike je predložilo najveći broj organa za brisanje: Agenciju za energetsku efikasnost, Agenciju za hemikalije, Agenciju za zaštitu od jonizujućih zračenja i Fond za zaštitu životne sredine, dok bi Agencija za zaštitu životne sredine postala uprava u okviru Ministarstva. Ministarstvo finansija je predložilo ukidanje Deviznog inspektorata i Uprave za igre na sreću, a Ministarstvo regionalnog razvoja Kancelariju za decentralizaciju. Ministarstvo saobraćaja je imalo plan da pripoji Direkciju za plovne puteve “Plovput”. Ministarstvo poljoprivrede spremno je da se odrekne jednog fonda, kao i Ministarstvo zdravlja i Ministarstvo rada i socijalne politike (S-media, 9/2012).

Analitički posmatrano, možda nije ključno pitanje što se u roku od mesec dana sa plana o ukidanju 30 agencija prešlo na 22. Važnije je to kako ministarstva mogu da predlažu ukidanje nezavisnih javnih tela, ako su ona nezavisna(?!) Da postoje veliki otpori agencijske birokratije videlo se po tome što je definitivna odluka o racionalizaciji agencija stalno prolongirana tokom septembra 2012.

Kada se u procesu deagencifikacije na otpore domaće birokratije doda strani faktor, ovaj problem postaje još složeniji. Najavu za to smo identifikovali u skorašnjoj izjavi Milice Delević, uticajne bivše direktorke Vladine kancelarije za evropske integracije: “Vladajuća većina prilikom ukidanja agencija i nezavisnih tela treba da se konsultuje sa Evropskom komisijom. Za Komisiju će biti interesantna nezavisna tela koja su predviđena pravnim tekovinama EU, kao što su Agencija za zaštitu od jonizujućeg zračenja i nuklearnu bezbednost ili ona tela koja konkurišu za projekte EU ili u koje je EU donacijama već uložila znatna sredstva” (B92).

Dakle, prvi čin pompezno najavljenog procesa deagencifikacije Srbije završen je “bez aplauza”. To čak priznaju i sami predstavnici vlasti. Na primer, Ministar građevine i urbanizma Velimir Ilić je istakao da “najavljeno smanjivanje broja agencija i drugih državnih tela treba sprovesti do kraja, jer ako nešto odlučite da radite morate da idete do kraja” (Kurir, 25.9.2012.), dok državni sekretar Ministarstva finansija Vlajko Senić smatra da “ukoliko sve ostane na broju od sedam ukinutih agencija, moglo bi se reći da su predizborna obećanja pala u vodu, međutim, mislim da će taj proces biti nastavljen i da je to što je urađeno samo prvi korak” (Politika, 28.9.2012).

Teško je objasniti zašto je Vlada nakon prvih obećavajućih najava predložila ukidanje samo sedam nezavisnih javnih tela, od kojih je za jedno telo došla intervencija iz EU da bi trebalo da ostane. Drugim rečima, i prvi koraci procesa deagencifikacije pokazuju da u Srbiji uvek zakaže mehanizam prelaska sa reči na dela. Delimično opravdanje za Vladu jeste to što su protiv deagencifikacije jaki domaći finansijski lobiji i pojedine EU institucije. Jer i jedni i drugi gube svoja prava i/ili ulaganja ako agencije nestanu i sve pređe u klasičnu državnu upravu.

No, ipak se kao i u mnogim drugim slučajevima mora postaviti pitanje - ko upravlja ovom zemljom, moćni lobiji ili vlast izabrana od naroda? S druge strane, mora se reći da je vlast olako pojurila u proces deagencifikacije, bez pravog uvida u realno stanje, identifikovanje svih mogućih otpora i “okolnosti na terenu”. Bez sistematične analize argumenti ne važe, ili su mnogo slabiji. O tome šta bi trebalo uraditi u narednom periodu kako bi proces deagencifikacije bio u skladu sa “predizbornim obećanjima” i realnim potrebama države, u zaključku.

6. Zaključak 

Ako je sudeći po najavama i prvim rešenjima, sama najava i prvi skromni rezultati procesa deagencifikacije su uslovno dobra vest, jer startna pozicija je veoma loša. Ali ne može se reći da je pristup rešavanju ovog problema u skladu sa preizbornim obećanjima. Sportskim vokabularom rečeno, rezultat utakmice “Vlada protiv agencija” je za sada nerešen. S jedne strane je predloženo ukidanje marginalnog broja nezavisnih javnih tela, ali s druge strane Vlada je donela dve bitne zakonske pretpostavke kojima se makar posredno može uticati na proces deregulisanja svih (za sada ne-ukinutih) agencija: 

•           Izmenama Zakona o budžetskom sistemu onemogućuje se da bilo ko, osim Ministarstva finansija, naplaćuje razne parafiskalne namete, a sopstveni prihodi agencija ulaziće u budžet Srbije; odatle će sve agencije, baš kao i svi budžetski korisnici dobijati određena sredstva za svoj rad; taj potez bi trebalo da donese uštede od oko 20 milijardi dinara u budžetu za 2013, što nije velika cifra, ali je principijelno dobra vest za osiromašene građane; uz ovu meru za pohvalu je i već delimično sprovedeno ukidanje 138 parafiskalnih nameta, koji doduše nisu samo bili agencijski prihodi, već i prihodi lokalnih samouprava;

•           Utvrđen je Predlog zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u realnom sektoru, što je dobra vest koja će omogućiti da se kompletan sistem zarada među državnim institucijama uredi i izjednači; ovaj zakon se pre svega odnosi na javne agencije i organizacije, ali i na javna preduzeća čiji je osnivač Republika, pokrajina ili lokalne samouprave, kao i pravna lica u kojima država ima više od 50 odsto kapitala (osim za zaposlene u NBS, Agenciji za kontrolu letenja, Agenciji za borbu protiv korupcije, Državnoj revizorskoj instituciji i Fiskalnom savetu); iako bi bilo dobro da je Vlada obrazložila po kom kriterijumu se došlo do prethodno navedenih izuzetaka u primeni zakona, ocenjujemo da će se donošenjem ovog zakona pre svega “odvojiti žito od kukolja”; s jedne strane će se demotivisati dodatno zapošljavanje u agencijama i stimulisati slobodan odlazak (zbog značajno smanjenih plata), dok će to sa druge strane vrlo brzo “stimulisati” isključivo finansijski motivisane menadžere u raznim agencijama da samostalno (bez menadžerskih ugovora) napuste svoje pozicije, čime se otvara mogućnost da na te pozicije dođu menadžeri kojima visina plate nije osnovni motiv za rad u nekoj agenciji, već se rukovode pre svega sprovođenjem javnog interesa, ako su na čelu neke agencije.

Predlaganjem izmena Zakona o budžetskom sistemu i novog Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru država seče dve bitne grane na kojima agencije čvrsto “sede” - ubiranje sopstvenih prihoda i izuzetno visoke plate. Time “stari deo nove vlasti” na neki način priznaje svoje greške, koje su u značajnoj meri stimulisale agencifikaciju, što smo analizirali u okviru tačke 4 ovog rada.  

Na primeru pokušaja deagencifikacije Srbije pokazuje se da je potrebno mnogo više vremena i nezavisne analize kako bi se donele prave odluke. Staro je menadžersko pravilo - a odluka o postojanju nekog nezavisnog tela je klasična menadžerska odluka, koja pravi balans troškova i koristi postojanja nekog javnog tela - da u svakoj reformi, koja sledi nakon identifikacije nekog velikog problema, po pravilu se rade stvari koje bi trebalo, ali i koje ne bi trebalo činiti. Kad se, na primer, sprovodi racionalizacija troškova u nekom preduzeću koje se nađe u krizi, često se desi da se smanje i realno potrebni troškovi, pod izgovorom da svi troškovi treba da se smanje i to linearno. Slično tome, negativne posledice efekta ugledanja u državnim strukturama mogu izazvati ukidanje i onih realno potrebnih i efikasnih državnih tela, pored mnoštva skupih i nesvrsishodnih.

Većina građana očekuje od nove vlasti da promeni sve što je stara vlast pogrešila, u svim domenima, pa i kada se radi o agencifikaciji. Ali da bi to bilo urađeno na metodološki potkovanim rešenjima, ne mogu se preko noći ili za mesec dana donositi brza rešenja. Naprotiv, Vlada bi do kraja ove godine trebala da angažuje nezavisne eksperte (i to domaće, a ne strane), koji bi tokom prvih šest meseci naredne godine, u objektivnoj i nepristrasnoj analizi ocenili najmanje tri dimenzije funkcionisanja svakog nezavisnog državnog organa:

1)         Svrsishodnost postojanja u skladu sa evropskim standardima osnivanja agencija (samo u slučaju izuzetno specijalizovanih stručnih poslova), kao i organizacionu analizu preklapanja nadležnosti nezavisnih tela sa organima državne uprave ili nezavisnih tela međusobno

2)         Efikasnost rada nekog regulatornog tela, ako ga tretiramo kao posrednika između države, preduzeća i građana, pri čemu treba realno sagledati sve benefite i troškove postojanje nekog tela i proceniti efekte ako bi se njegova nadležnost vratila u državnu upravu, i

3)         Stručnost, tj. specijalizovanost zaposlenih za oblast rada neke agencije i to posebno menadžmenta, kako bi se opravdao balans između nagrađivanja i radnog doprinosa, što je klasičan pristup ocene zaposlenih u nekom privatnom preduzeću.

Koliko god se činilo da je ogroman posao za potencijalnog konsultanta, ove ocene rada nezavisnih tela bi mogle biti pripremljene za rebalans budžeta Srbije u drugoj polovini 2013, a posebno bi utemeljene ocene o procesu deagencifikacije bile korisne za novi budžet Srbije za 2014. godinu. Politički nepristrasna analiza mogućnosti deagencifikacije omogućava kvalitetnu metodološku osnovu za donošenje političke odluke. Izrada pomenute metodologije bi imala svoju ulogu ne samo u korigovanju ranije donetih odluka, već bi, kada je reč o raznim nezavisnim javnim telima trasirala pravila za buduća politička ponašanja u veoma bitnim domenima: svrhe osnivanja agencije, ocene opravdanosti i posebno efikasnosti rada, javne kontrole, transparentnijeg planiranja prihoda i rashoda, otvorenog zapošljavanja specijalizovanih kadrova itd. Takva analiza bi koštala nešto novca, ali znatno manje od pogrešne odluke kojom se “produžava život” desetinama nepotrebnih agencija, ili se gasi neko zaista potrebno nezavisno telo. Ostaje da se vidi da li Vlada želi nepristrasnu analizu obima agencifikacije ili će se nastaviti kontinuitet donošenja odluka samo na bazi promenljivih političkih argumenata. Ili će se pak čekati na neku novu, srpsku Margaret Tačer, koja će ponoviti njene reči - “neću da smanjujem pojedine delove javne uprave, već da ih ukidam”.

Autor je profesor Katedre za poslovnu ekonomiju i menadžment na Ekonomskom fakultetu u Beogradu.

Reference

Aleksić, D. (2012) “Agencifikacija Srbije”, Makroekonomske analize i trendovi, specijalni dodatak, str 36, Ekonomski institut Beograd, dostupno na:http://www.ecinst.org.rs/sites/default/files/mat-kratki/temamesecaagencifikacijasrbije.pdf;

Anders, L., Pedersenb L., Sørensena E. and Olsenc O. (2004), “The Framework For European Regulatory Agencies: A Balance Between Accountability And Autonomy“, working paper, dostupno na: http://sessa.eu.com/documents/wp/D73.1-Larsen.pdf;

Beblavy, M. (2002), “Understanding the Waves of Agencification and the Governance Problems They Have Raised in Central and Eastern European Countries”, OECD Journal on Budgeting, 2(1);

Beljanski. S. (2008), Regulatorna i kontrolna tela u Republici Srbiji, Pregled Republika Srbija (2/2008), Javna ustanova Jugoslovenski pregled, Beograd;

Coleman, R. (2004). “Regulatory Agencies And The European Union”, working paper, Queen’s Universuty Belfast and Institut of Governance Public Polisy and Social Research;

Fiskalni savet (2012), Predlog mera fiskalne konsolidacije 2012–2016. Beograd.

http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=09&dd=18&nav_category=11&nav_id=644166; (pristupljeno 20.9.2012.)

http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=09&dd=28&nav_category=11&nav_id=646825; (pristupljeno 28.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Ekonomija/340351/Dinkic-predstavio-paket-antikriznih-mera; (pristupljeno 02.09.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/342984/Agencija-za-rasipanje-novca-Potrosili-za-direktorov-audi-vise-nego-za-projekte; (pristupljeno 17.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Politika/300537/Drzimo-rekord-po-broju-agencija; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Tema-Dana/298675/Nemacka-ima-sest-agencija-Srbija-136;  (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.danas.rs/dodaci/biznis/sigurna_kuca_za_nezbrinute_partijske_kadrove.27.html?news_id=230868; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.kurir-info.rs/ilic-ukidanje-agencija-sprovesti-do-kraja-clanak-427356 (pristupljeno 25.9.2012.)

http://www.novimagazin.rs/vesti/vlada-uvodi-red-u-agencije; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/070812/070812-ostali2.html;(pristupljeno 22.9.2012.)

http://www.poverenik.rs/yu/katalog-organa.html; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.smedia.rs/m/spress/vest/1870/Vlada-Srbije-ukida-agencije-Ukidanje-agencija-Vlada-Srbije-Agencija-za-pomorske-nesrece-Budzet-nam-je-kao-Titanik-Srbija-ima-Agenciju-za-pomorske-nesrece.html; (pristupljeno 15.9.2012.)

http://www.soc.kuleuven.be/io/cost; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.soc.kuleuven.be/io/cost; (pristupljeno 2.9.2012.)

http://www.vesti-online.com/Vesti/Srbija/183798/Agencije-za-pljacku-Srbije; (pristupljeno 2.9.2012.)

MacCarthaigh, M. (2010), “When, where and how does de-agencification occur? Exploring agency termination”, UCD Geary Institute Discussion paper series;

Službeni glasnik Republike Srbije br: 18/2005, 24/2005, 61/2005, 79/2005, 81/2005, 83/2005, 62/2006, 63/2006, 115/2006, 64/2007, 67/2007, 101/2007, 116/2008, 54/2009, 104/2009, 99/2010 i 72/2012;

Studija “Mostovi i ćuprije – sistem neporeskih i parafiskalnih formi u Republici Srbiji”: http://www.naled-serbia.org/documents/download/Studija%20o%20parafiskalnim%20nametima%20na%20privredu.pdf; (pristupljeno 2.9.2012.)

Weiner, J. (2008). “Issues In The Comparison Of Regulatory Oversight Bodies”, working paper, OECD Working Party.

[1] Rad je pod naslovom Slobodan Aćimović: „Lakoća kreiranja nezavisnih javnih tela i prvi problemi u 'deagencifikaciji' Srbije“ objavljen u časopisu „Pravo i društvo“ br.3/4 2012, s.137-156. i predstavlja aktuelizovanu i dopunjenu verziju bazičnog istraživanja koje je prezentovano u okviru međunarodne konferencije «Economic Institutions As a Condition for Social and Economic Development of Transitional Countries«, u organizaciji Univerziteta Crne Gore, Fakulteta za pomorstvo u Kotoru i odštampano u međunarodnom časopisu Montenegrin Journal of Economics, Vol. 8, No 2 - special issue, 2012.