Koncesije u Srbiji

Javnost u Srbiji je ovih dana uzburkana pričom o izgradnji auto puta od Horgoša do Požege i mogućim raskidom ugovora o koncesiji, zbog toga što koncesionar nije do predviđenog roka, 31. marta 2008. godine, obezbedio odgovarajuće bankarske garancije. Polemike oko toga da li Srbiji treba autoput kroz zapadnu Srbiju, da li je koncesioni ugovor zaključen u skladu sa zakonom, da li je time oštećena autonomna pokrajina Vojvodina - uglavnom se koriste u političke svrhe i za međusobne optužbe, a skreću pažnju s nekih suštinskih problema. Vlada je donela odluku o produženju roka koncesionaru da zatvori finansijsku konstrukciju do kraja 2008. godine. U ovom tekstu biće dat prikaz šta je to koncesija, kako je važećim zakonom regulisana ova problematika, kako se u svetu sprovodi koncesioni postupak u saobraćajnoj delatnosti, a u cilju spoznaje da druge zemlje ne dolaze u situaciju da se o ugovoru o koncesiji raspravlja mesecima, a izgradnja objekta nikako da počne.

ŠTA JE KONCESIJA

Koncesija je pravo korišćenja prirodnog bogatstva, dobara u opštoj upotrebi ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa koje nadležni državni organ (koncedent) ustupa domaćem ili stranom licu (koncesionaru) na određeno vreme, pod određenim (propisanim) uslovima uz plaćanje koncesione naknade.

Build - operate - transfer (izgradi-koristi-predaj) koncesija je sistem izgradnje ili rekonstrukcije i finansiranja kompletnog objekta, uređaja ili postrojenja, zatim njegovo korišćenje i predaja u svojinu Republike Srbije u ugovorenom roku. Koncesija u smislu Zakona o koncesijama uključuje sve oblike ovog build - operate - transfer sistema koncesije.

Koncesionar gradi, održava i koristi objekte i obavlja koncesionu delatnost, to jest koristi dobra od opšteg interesa u skladu s propisima.

Koncesija se može dati na rok do trideset godina. Rok trajanja koncesije određuje se u zavisnosti od predmeta koncesije i očekivane dobiti u obavljanju koncesione delatnosti. Prilikom određiva nj a roka, a posebno u slučaju ustupanja ekskluzivnih prava, posebno se uzima u obzir stepen preuzetog poslovnog rizika, potreba za izgrad nj om objekata u početnom periodu, kao i potreba za razvojem konkurentnog tržišta u domenu delatnosti koja predstav lj a predmet koncesije. U strategiji podsticanja i razvoja stranih ulaganja poseban značaj pridaje se koncesijama kao vidu saradnje javnog i privatnog sektora.

Koncesija predstavlja način obezbeđenja investicionih sredstava, pošto je predviđeno da koncesionar može biti inostrani partner. Strano lice koje može biti koncesionar jeste strano pravno lice sa sedištem u inostranstvu, strano fizičko lice, ili naš državljanin s prebivalištem, odnosno boravištem u inostranstvu dužim od godinu dana.

NEKA DOSADAŠNjA ISKUSTVA U OBLASTI KONCESIJA

Radi obezbeđenja sredstava za finansiranje nekih kapitalnih investicija, u 2006. je raspisan tender za koncesiju za izgradnju dela autoputa Subotica - Novi Sad i pokrenute su procedure za koncesiju za autoput Niš–bugarska granica i Horgoš-Požega, kao i za istraživanje i eksploataciju raznih ruda na više lokacija.

Zakon o koncesijama je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ br. 55/2003, od 23. maja 2003. godine. Donošenjem ovog zakona prestaje da važi Zakon o koncesijama iz 1997. godine („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 20/97, 22/97. i 25/97).

Na bazi starog Zakona o koncesijama, maja 2000. godine bila je dodeljena koncesija za izgradnju, korišćenje i održavanje dela autoputa od Novog Sada do Beograda. Ovu koncesiju Vlada Republike Srbije dodelila je konzorcijumu „RAST“, koji su činili Beogradska banka, PIM „Ivan Milutinović“ i „Borovica transport“ (dve su firme uputile ponudu). Koncesija je dodeljena na veoma kratak rok od šest godina. Ugovor je raskinut (zbog prekoračenja rokova, prekidanja gradnje i nepoštovanja obaveza računovodstvenog izveštavanja). Ovaj posao je realizovan potpisivanjem novog ugovora Republičke direkcije za puteve s austrijskom firmom „ Alpina Majreder “.

Interesantna je i koncesija iz 1991. godine za izgradnju mosta preko Drine – Pavlovića ćuprije. Ova koncesija je dodeljena na 30 godina. Koncesionar je finansirao i izgradio most i tako stekao pravo da naplaćuje putarinu.

Inače, prve predratne koncesije u Kraljevini Srbiji, odnosno Kraljevini Jugoslaviji, dodeljivane su, uglavnom, za eksploataciju rudnog bogatstva. Posle drugog svetskog rata, pa sve do devedesetih godina, u Jugoslaviji nije bilo koncesija.

ŠTA MOŽE BITI PREDMET KONCESIJE

Zakonom o koncesijama iz 2003. godine regulisano je šta može biti predmet koncesije.

Predmet koncesije može biti:

- istraživanje i eksploatacija svih vrsta mineralnih sirovina;

- izgradnja, obnavljanje, održavanje i korišćenje vodoprivrednih objekata, uključujući i brane i akumulaciona jezera, sistema za snabdevanje vodom i njenu distribuciju, sistema za navodnjavanje i odvodnjavanje;

- izgradnja, održavanje i korišćenje puteva ili rekonstrukcija, razvoj, održavanje i korišćenje puteva;

- izgradnja, održavanje i korišćenje javne železničke infrastrukture i organizovanje i regulisanje železničkog saobraćaja ili rekonstrukcija, modernizacija, održavanje ili korišćenje javne železničke infrastrukture i organizovanje i regulisanje železničkog saobraćaja;

- izgradnja, održavanje i korišćenje objekata vazdušnog saobraćaja, opreme i aerodroma ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;

- izgradnja, održavanje i korišćenje objekata rečnog saobraćaja i luka ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;

- izgradnja, održavanje i korišćenje telekomunikacionih objekata ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;

- izgradnja, održavanje i korišćenje naftovoda, gasovoda, objekata za skladištenje , transport i distribuciju gasa ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;

- izgradnja, održavanje i korišćenje komunalnih objekata radi obavljanja komunalnih delatnosti;

- izgradnja, održavanje i korišćenje energetskih i drugih objekata radi proizvodnje, čuvanja, prenosa i distribucije električne i toplotne energije ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;

- uređivanje, obnavljanje i korišćenje obala reka i jezera;

- izgradnja, održavanje i korišćenje zdravstvenih ustanova ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje i pružanje zdravstvenih usluga;

- izgradnja sportsko rekreativnih objekata, sportskih terena i prostora za sport i rekreaciju, uključujući objekte za rekreaciju, sportske i kulturne aktivnosti;

- korišćenje termalnih izvora u zdravstvene i proizvodne svrhe;

- izgradnja objekata, rekonstrukcija, modernizacija i korišćenje postojećih objekata u banjama, p odručjima s prirodno-lekovitim svojstvima i drugim prirodnim vrednostima radi njihovog korišćenja;

- izgradnja, održavnje i korišćenje objekata turističke infrastrukture ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje i druge delatnosti koje su zakonom određene kao delatnosti od opšteg interesa.

Vidimo da novim zakonom o koncesiji nije propisano nikakvo ograničenje i dozvoljeno je obavljanje koncesione delatnosti u cilju eksploatacije skoro svih rudnih i prirodnih nacionalnih bogatstava.

KONCESIJE U OBLASTI SAOBRAĆAJNE INFRASTRUKTURE

Koncesija predstavlja modalitet angažovanja privatnog sektora u izgradnji infrastrukture, čime se oslobađaju budžetska sredstva, koja mogu biti upotrebljena u druge svrhe. Uloga partnerstva između javnog i privatnog sektora je posebno značajna u izgradnji i održavanju saobraćajne infrastrukture, ali i drugih tipova infrastrukture (vodovod, telekomunikacije, železnica).

Pozitivni efekti koncesija su priliv kapitala, zapošljavanje radnika i transfer novih tehnologija. Ali, mogu se javljati i određeni problemi prilikom dodeljivanja koncesija, koji se ispoljavaju i u našoj i u svetskoj praksi. U oblasti saobraćajnih koncesija problemi su uglavnom vezani za primenu određenih modela aukcije (npr. Demsetsova aukcija, koja se dodeljuje na fiksni vremenski period, čime se rizik tražnje prevaljuje na koncesionara; ili Engelova čileanska „least present value of revenue“ aukcija).

Kada je koncesija u oblasti puteva u pitanju, tu se radi o svojevrsnoj privatizaciji puteva.

Za razliku od javne izgradnje puteva, koju finansira vlada i gde naplata putarine najčešće ne zavisi od troškova izgradnje, u slučaju koncesije koncesionar - za vreme trajanja koncesije - ima pravo da ubira putarine i druge prihode.

KONCESIJA AUTOPUTA HORGOŠ–POŽEGA

Koncesija za izgradnju, korišćenje i održavanje autoputa Horgoš-Požega data je španskoj firmi FCC i austrijskoj „Alpini“, na 25 godina. Predmet ove koncesije je izgradnja leve trake autoputa Horgoš-Novi Sad, u dužini od 107 kilometara i pun profil autoputa od Novog Sada do Požege, dužine 148 kilometara.

Procenjuje se da je vrednost ove investicije oko 1,5 milijardi evra, uključujući i troškove eksproprijacije zemljišta. Prema izjavama ministra za infrastrukturu, Velimira Ilića, koje prenose dnevne novine, Republika je izvršila eksproprijaciju i time su stvorene pretpostavke da izgradnja autoputa otpočne.

Po prestanku koncesionog odnosa izgrađeni objekat, to jest autoput, kao i uređaji, postrojenja i druga sredstva koja su u funkciji obavljanja koncesione delatnosti, postaju svojina Republike. Koncesionar, po prestanku koncesionog odnosa, predaje objekte, uređaje i postrojenja, kao i sve druge objekte koji su predmet koncesije, a koji su u svojini Republike, u stanju koje obezbeđuje njihovo nesmetano korišćenje i funkcionisanje.

Način zaključivanja koncesionog ugovora i njegovi aneksi, javni i tajni, u proteklih nekoliko meseci popunjavali su stupce dnevne štampe, pa zato sledi prikaz na kojim je načelima, prema važećoj zakonoskoj regulativi, trebalo sprovesti postupak. Koncesija se daje na osnovu prethodno sprovedenog postupka javnog tendera. Uslovi, način i postupak davanja koncesije zasnivaju se na načelima jednakog i pravičnog tretmana, slobodne tržišne utakmice i autonomije volje ugovornih strana. Jednaki pravičan tretman podrazume va zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu između učesnika u postupku davanja koncesije i izbora koncesionara, kao i obavezu da učesnici imaju potpune i tačne informacije o postupku, standardima i kriterijumima za izbor koncesionara. Nijedan od učesnika u postupku izbora koncesionara ne može imati prednost nad ostalima u pogledu vremena, informacija i pristupa organima odgovornim za postupak davanja koncesije. Odluke se donose na osnovu unapred objavljenih i objektivnih kriterijuma. Zakonom je zabranj eno ograničava nje konkurencije između učesnika i prihvataju se svi učesnici čije ponude zadovo lj avaju uslove propisane zakonom i koncesionim aktom. N ačelo autonomije volje znači slobodu ugovornih strana da, u skladu sa zakonom i drugim propisima i dobri m poslovnim običaj ima, međusobna prava i obaveze urede po svojoj volji.

Zbog neispunjenja ugovorenih obaveza u vezi obezbeđenja sredstava za finansiranje koncesione delatnosti, do 31. marta 2008. godine, malo je falilo da koncesioni ugovor bude raskinut.

„ Ugovor o koncesiji sadrži odredbe o:

1) ugovornim stranama, predmetu koncesije, uključujući opis objekata, uređaja, postrojenja;

2) roku trajanja koncesije i uslovima pod kojim se taj rok može produžiti, dužini trajanja pripremnih radnji;

3) načinu i rokovima obezbeđivanja sredstava za finansiranje koncesion e delatnosti (finansijski plan) i dinamici njihovog ulaganja, visini i načinu obezbeđenja garancija za izvršavanje koncesione obaveze

4) uslovima obavljanja koncesione delatnosti;

5) standardima proizvoda i usluga, transferu tehnologije;

6) kriterijumima za određivanje cena-tarifa proizvoda i usluga za krajnje korisnike;

7) koncesionoj naknadi (visina, rokovi, uslovi i način plaćanja);

8) pravima i obavezama u pogledu preduzimanja mera obezbeđivanja opšte sigurnosti, zaštite zdravlja i zaštite životne sredine kao i odgovornosti za naknadu štete prouzrokovane ugrožavanjem opšte sigurnosti i zaštite životne sredine;

9) pravu na prenos koncesije;

10) vremenu i načinu predaje nepokretnosti, objekta, uređaja ili postrojenja i stanju u kome se oni mora ju predati;

11) uslovima izmena ili raskida ugovora i njihovim posledicama, promenjenim okolnostima i višoj sili;

12) načinu rešavanja sporova i primeni merodavnog prava;

13) druge odredbe o kojima se sporazumno dogovore ugovorne strane.

Ugovor o koncesiji zaključuju Vlada u ime i za račun Republike i koncesionar. “ (1)

Vlada Republike Srbije donela je odluku da ugovor ostane na snazi i problem je rešen tako što je produžen rok za obezbeđenje finansijskih sredstava. Vlada će pregovarati s Dojče bankom (glavnim finansijerom) i koncesionarom „Alpina“ i „ POOR “ o korekciji koncesionog ugovora. Trebalo bi da banka do 30. juna uskladi ugovornu dokumentaciju i obezbedi naplative instrumente, kako bi se mogao zaključiti finansijski ugovor. Prema raspoloživim informacijama, za sada je urađena samo pravna analiza, a izrada finansijske, tehničke i saobraćajne dokumenatcije je u toku. Prema Zakonu o koncesiji Ugovor o finansiranju zaključuju (na osnovu i u skladu s ugovorom o koncesiji) koncedent i koncesionar s bankama i drugim finansijskim institucijama. Njime se bliže reguliše finansiranje koncesije i može se predvideti da, u slučaju pokretanja postupka stečaja ili likvidacije nad koncesionim preduzećem, na predlog banke ili druge finansijske institucije, koncedent mo že doneti odluku o zameni koncesionara drugim koncesionarom koji ispunjava uslove predviđene koncesionim aktom.

Od koncesionog ugovora za izgradnju puta Horgoš–Požega koristi bi trebalo da ima i država Srbija i Vojvodina i opštine kroz koje prolazi put. Država će ubirati prihode od poreza na dodatu vrednost i od koncesione nadoknade, deo koncesione naknade - 35% - pripada Vojvodini, a 5% lokalnim samoupravama kroz čiju teritoriju prolazi put, koji - kako se planira - treba da bude izgrađen do 2012. godine. Na osnovu važećeg zakona, koncesiona naknada plaća se u skladu s koncesionim aktom i ugovorom o koncesiji i određuje se u zavisnosti od vrste, kvaliteta, kategorije, količine, namene i tržišne cene prirodnog bogatstva ili dobra u opštoj upotrebi, to jest u zavisnosti od vrste delatnosti, tržišnih uslova poslovanja, dužine trajanja koncesije, procenjenog rizika i očekivane dobiti (profita). Sredstva ostvarena od koncesione naknade prihod su Republike Srbije . Ukoliko se koncesiona delatnost obavlja na teritoriji pokrajine - 30% sredstva koncesione naknade izdvojiće se za finansiranje razvoja i infrastrukture autonomne pokrajine, a 5% sredstava izdvojiće se za finansiranje razvoja i infrastrukture jedinica lokalne samouprave na čijem području se obavlja koncesiona delatnost. Vidimo da je ugovorom za koncesiju autoputa Horgoš–Požega predviđeno da veći procenat koncesione naknade pripadne Vojvodini, u poređenju s procentom koji je propisan zakonom, ali da li su sredstva zaista veća i u apsolutnom iznosu moglo bi se utvrditi tek na bazi proračuna umanjenja sredstava po osnovu prihoda od putarina. Mnogo je nepoznanica u ovom koncesionom postupku i ne može se realno i tačno zauzeti stav za ili protiv bez uvida u sve relevantne činjenice, ali se neki zaključci ipak nameću.

ZAKLjUČAK

Zakon o koncesijama u Republici Srbiji, kao što vidimo, omogućio je učešće inostranih koncesionara na aukcijama i time su stvorene pretpostavke za priliv inostranog privatnog kapitala u delatnosti koje mogu biti predmet koncesije. Sa stanovišta smanjenja državnih izdataka za ove namene, kao i upošljavanja radne snage, koncesije imaju pozitivne efekte na razvoj određenih privrednih grana, ali se postavlja pitanje zaštite rudnog bogatstva i neobnovljivih resursa od eksploatacije.

Sigurno je da bi izgradnjom auto puta od Horgoša do Požege Srbija dobila jedan značajan drumski putni pravac, važan za snabdevanje gradova Zapadne Srbije robom, smanjenje transportnih troškova i snižavanje cena roba po tom osnovu, ali i bitan za brži transport stanovništva. Koncesija je dobar vid obezbeđenja sredstava za izgradnju ovako kapitalnog objekta saobraćajne infrastrukture, u uslovima kada je teže dobiti sredstva iz drugih izvora. Činjenica je da je inostrani kapital rukovođen prvenstveno sopstvenim interesima. A to znači profitom - pa ulaže u one grane srpske privrede koje mogu obezbediti veći profit, a posebno su zainteresovani za reeksport profita.

Za investiranje u kapitalne objekte preostaju sredstva međunarodnih i regionalnih finansijskih organizacija, koje su u mogućnosti da investiraju krupne investicije na duži rok i mogu da „čekaju“ da im se uložena sredstva vrate. Pa ipak, evropske regionalne finansijske organizacije ulažu u one saobraćajnice koje su od interesa za ekonomski razvoj Evropske unije i pospešivanje razvoja nedovoljno razvijenih delova Evrope, u cilju razvoja evropskog kontinenta. S tog aspekta njima su interesantnije investicije u saobraćajnice koje prolaze kroz Srbiju, ali povezuju zemlje Evropske unije, kao na primer koridor Deset, a mogli bismo očekivati i investicije u nove moderne saobraćajnice kojim će se preko naše zemlje povezati zemlje Zapadne Evrope s novim članicama Evropske unije. Izgradnja autoputa kroz zapadnu Srbiju ipak im, s tog stanovišta, nije interesantna, pa je zato najrealnije bilo obezbediti sredstva za ovu investiciju putem koncesije. Sigurno je i da bi investicioni radovi uposlili radnu snagu i uticali na poboljšanje socijalnog statusa dela stanovništva Srbije.

Nameće se zaključak da je izgradnja autoputa Horgoš–Požega neophodnost i potreba Srbije i da je koncesija dobar vid obezbeđenja sredstava za ovu investiciju, ali je samo ostao sporan način realizacije koncesionog postupka, izbor najpovoljnijeg ponuđača, način raspodele koncesione dobiti i uskraćivanje prihoda AP Vojvodini od ubiranja putarine za alternativni putni pravac, koji i posle burnih polemika i objavljivanja dela koncesionog ugovora i dalje ostaje pod velom tajni. Možda je u postupku dodeljivanja koncesije trebalo svestranije razmotriti sve aspekte i ekonomske efekte koncesionog ugovora. Koncesije predstavljaju vid pribavljanja investicionih sredstava kako iz domaćih privatnih, tako i iz stranih izvora, a za Srbiju je korisno da privuče strane investicije putem koncesija, ali na način koji obezbeđuje zaštitu interesa privrede Republike Srbije i zaštitu nacionalnog bogatstva.

Fusnote:

1. Zakon o koncesijama; kad je predmet koncesije izgradnja komunalnih objekata radi obavljanja komunalne delatnosti, ugovor zaključuju koncesionar i nadležni organ jedinice lokalne samouprave .