Kako prebroditi fijasko slobodne trgovine

Još od tridesetih godina dvadesetog veka, kada je Kordel Hal uveo Amerikance u novi svet „recipročnih trgovinskih aranžmana“, spoljna trgovina nije bila predmet tolikih javnih rasprava kao danas. Tih godina uvoz i izvoz su zajedno sačinjavali samo šest procenata američke privrede, a čak i sedamdesetih godina, kada su SAD dominirale u svetskoj trgovini i globalnoj ekonomiji, ova cifra je iznosila tek nešto preko osam procenata. Ipak, tih godina je javno interesovanje za trgovinu i dalje bilo malo.

Danas je, međutim, dok spoljna trgovina sačinjava jednu četvrtinu američke privrede, ovo pitanje jedno od najbitnijih u javnosti. Njegove glavne crte istaknute su u debati između Hufbauera i Stiglica iz majskog, odnosno junskog izdanja časopisa National Interest . Gari Hufbauer je pisao da se slobodna trgovina isplati „do iznosa od deset hiljada dolara godišnje po svakom američkom domaćinstvu“, dok se Stiglic suprotstavio stavom kako je u razvijenim zemljama ali i zemljama u razvoju „liberalizacija trgovine...učinila da mnogima bude samo gore.“

Američko javno mnjenje prevagnulo je u velikoj meri na Stiglicovu stranu. Uprkos mnoštvu ekonomista koji mašu statistikama gde se tvrdi suprotno, Amerikanci veruju da je slobodna trgovina loša za zemlju, da je nepovratno oduzela poslove njihovim sugrađanima i da će „globalizacija“, što je njena trenutna manifestacija, još više oslabeti Sjedinjene Države. Ova debata se odrazila i na ovogodišnju predsedničku kampanju: DŽon Mekejn je na strani „slobodne trgovine“, dok se demokrate zalažu da se na ovaj ili onaj način zaustavi potpisivanje novih trgovinskih sporazuma.

Uprkos mnoštvu ekonomista koji mašu statistikama gde se tvrdi suprotno, Amerikanci veruju da je slobodna trgovina loša za zemlju, da je nepovratno oduzela poslove njihovim sugrađanima i da će „globalizacija“, što je njena trenutna manifestacija, još više oslabeti Sjedinjene Države

Ovaj rezultat zaista iznenađuje, jer niko ozbiljan ne veruje da Sjedinjene Države mogu okrenuti leđa svom velikom učešću u međunarodnoj trgovini, niti da će to učiniti. Čak i u tom slučaju, naša stalna zanovetanja oko trivijalnih stvari ili o tome kako druge zemlje imaju slabe ili nepostojeće zakone o radu ili ekologiji stvorila su kod Amerikanaca osećaj da su žrtve slobodne trgovine. Delimičan izlaz iz ovog problema, koji je u velikoj meri osmislio Robert Zelik, bilo je potpisivanje „specijalnih“ trgovinskih ugovora sa posebnim partnerima – onima koji će sigurno slediti uputstva američke administracije po pitanju trgovinske politike dok istovremeno kupuju američku robu u velikim količinama.

Ovakva politika nam je podarila „sporazume o slobodnoj trgovini“. Sada ih imamo sa Singapurom, Čileom, Peruom i još nekim zemljama, dok one sa Kolumbijom i Južnom Korejom Kongres tek treba da odobri. Svoju šansu čekaju i dogovori sa Malezijom ili Tajlandom, koji se trenutno vode i kojima se nadamo, a u ovu kategoriju spada i Bliski istok.

Doduše, ovaj pristup povlači za sobom i nekoliko velikih problema, a među njima i taj da ostale velike trgovinske sile nisu ostale po strani dok su Sjedinjene Države ulagale napore na bilateralnom i regionalnom planu. Kina, a u mnogo manjoj meri i Japan, stvorili su sopstvene mreže slobodne trgovine u Istočnoj Aziji, a EU je nedavno započela slične aktinosti u nekoliko svetskih regiona. Kao rezultat toga SAD su morale da zaigraju na izjednačenje u ovoj svetskoj trgovinskoj utakmici koja ima sopstvenu dinamiku. Mnogi danas navode kako je Amerika u opasnosti da bude „izostavljena“ iz sve veće svetske mreže bilateralnih i regionalnih sporazuma o slobodnoj trgovini, pa se na osnovu toga zalažu za još više takvih sporazuma pod američkim patronatom.

Ovako se radilo do proleća 2007, kada je novoizabrani Kongres nagovestio snažno protivljenje sporazumima o slobodnoj trgovini koji su već bili na dnevnom redu. Do tada je bilo mnogo poziva da se potpiše još trgovinskih sporazuma sa još više partnera, od kojih su većina prilično male zemlje i sa novim argumentima u prilog njihovim ciljevima. Kao što je bilo u slučajevima Perua i Kolumbije, ovi sporazumi se sada podstiču kako zbog „strateške“ i spoljnopolitičke važnosti, tako i zbog svoje tržišne privlačnosti, a slični spoljnopolitički argumenti su dati i u korist prihvatanja predloženih sporazuma o slobodnoj trgovini sa Indonezijom, Tajvanom i drugim zemljama.

Drugi veliki problem jeste u tome što su pozivi da se potpiše još ovakvih sporazuma naterali američku administraciju da počne da odstupa od onoga što je rado nazivala „zlatnim standardom“. Sve do nedavno administracija je zastupala stav da je jedinstveni američki „visokokvalitetni“ šablon za trgovinske sporazume superioran jer ispunjava ne samo američke radne i ekološke standarde, već i one koje postavljaju Međunarodna organizacija rada i Svetska trgovinska organizacija. Svakako da se zbog ovih visokih standarda pregovori o trgovini ponekad mogu otegnuti, ali tu je ipak bitnija mogućnost da iz njih proistekne „detaljan“ sporazum o spoljnoj trgovini, tj. onaj koji bi zadovoljio nekoliko američkih privrednih sektora orijentisanih na izvoz, kao što su proizvodnja, bankarstvo, zemljoradnja, farmaceutska industrija i telekomunikacije. Ova karakteristika kao i potrebe ostalih vladinih ministarstava verovatno bi obezbedili sporazum o slobodnoj trgovini koji bi dobio podršku Kongresa.

Međutim, u poslednje vreme, pod pritiskom teških uslova koje postavljaju potencijalni partneri i potrebe da se drži korak sa sve širom mrežom ugovora o slobodnoj trgovini koje potpisuju ostale zemlje, budućnost ovog modela „zlatnog standarda“ je neizvesna. Snažan pokazatelj za ovo pojavio se prošlog decembra na sastanku u Vašingtonu na kome se razgovaralo o ekonomskoj integraciji Istočne Azije. Ambasador Karam Batija, koji je do pre samo nekoliko nedelja ranije bio zamenik američkog trgovinskog predstavnika, održao je poseban govor i tada je upitan zbog čega Sjedinjene Amričke Države nisu sklopile još trgovinskih sporazuma sa zemljama Istočne Azije. On se složio da SAD ovde „zaostaju“ i dodao je da je glavni razlog za to što su sporazumi koje Amerika potpisuje „visokog kvaliteta“. Zatim je, jasno uputivši na klauzule koje se tiču rada i ekologije, ambasador naglasio potrebu za ono što naziva „odvojenim modelima“.

Niko ozbiljan ne veruje da Sjedinjene Države mogu okrenuti leđa svom velikom učešću u međunarodnoj trgovini, niti da će to učiniti

Ovaj poziv za ublažavanje ili izmene američkih sporazuma o slobodnoj trgovini koji postavljaju visoke standarde će se ponavljati, jer će kreatori politike i dalje upozoravati na to da Vašington rizikuje da bude „izostavljen“ u nadmetanju za dalje trgovinske sporazume. To će biti priličan izazov, jer će domaći standardi, sa kojima su sporazumi o slobodnoj trgovini usklađeni, dolaziti u konflikt sa potrebom da se drži korak sa trgovinskom konkurencijom iz Istočne Azije. Rešavanje ovog problema Kongres će pomno pratiti, kako je nedavno izjavila senatorka Liza Murkovski, funkcioner Republikanske stranke u Potkomitetu Senata za Istočnu Aziju i Pacifik. Na decembarskom sastanku posvećenom ekonomskoj integraciji Azije, Murkovski je priznala se Istočna Azija odlikuje mnoštvom sporazuma o slobodnoj trgovini, ali je korene ove pojave pripisala pre svega tome što je Amerika sama izvršila ekspanziju sporazuma o slobodnoj trgovini posle potpisivanja sporazuma NAFTA (Severnoamerički ugovor o slobodnoj trgovini). Doduše, zaključila je da je ovaj problem trgovinske politike rezultat „našeg delovanja.“

Senatorka Murkovski podsetila je svoju publiku kako je pre izvesnog broja godina jedan istaknuti japanski lider eksplicitno i autoritativno opomenuo Sjedinjene Države da ne potpisuju još sporazuma osim NAFTA-e, i da bi se time stvorile predvidljive i nepoželjne posledice. Ovo upozorenje je Henri Kisindžer dobio 1991. godine od Rjutara Hašimota (tadašnjeg japanskog ministra finansija, kasnije premijera) na sastanku koji se delimično bavio tada aktuelnim predlogom Malezije da se stvori „istočnoazijski kokus“. Kada je Hašimoto kasnije pisao o tome, naveo je kako je rekao bivšem državnom sekretaru, iako mu se kao japanskom premijeru ne dopada ideja Malezije a ukoliko SAD ipak potpiše još trgovinskih sporazuma, naročito sa azijskim zemljama, da će Japan i ostale države sigurno učiniti isto.

Naravno, tako se i desilo u sledu događaja koji je kreatore američke politike prvo naterao da se zabrinu zbog toga što bi Amerika mogla biti izostavljena iz tek nastale azijske trgovinske mreže, a zatim da preporuče taktičke poteze koji bi omogućili Sjedinjenim Državama da sklope još ovakvih trgovinskih sporazuma. Da bi se to desilo biće potrebna sveža podrška javnosti i Kongresa, a početkom 2007. godine pojavila se gomila članaka koji su očito napisani s tim ciljem. Kako je napisano u jednom uvodniku Vašington posta od prošle godine, „SAD izvoze u šačicu zemalja sa kojima broj ugovora o slobodnoj trgovini raste disproporcionalno .“

Čak i tada su ovakvi izveštaji delovali su kao proizvod veoma vešte manipulacije podacima, a nije im usledila nikakva navala novih sporazuma o slobodnoj trgovini. Verovatno da je ključni razlog to što američki sporazumi ove vrste nisu ispunili glavni zadatak – unapređivanje američkog izvoza. Realnost je sasvim drugačija, a dokaz za to su podaci o trgovini američkih partnera u slobodnoj trgovini kao što su Australija, Čile i Singapur, uz Meksiko i Kanadu, koji su potpisnici NAFTA sporazuma. U svim navedenim slučajevima u periodu 2000-2006, uvoz iz SAD je rastao mnogo sporije od ukupnog uvoza, a uprkos činjenici da nijedna od ovih zemalja nema potpisan sporazum o slobodnoj trgovini sa EU, njihov uvoz iz EU je takođe rastao mnogo brže od uvoza iz SAD.

Kao što se vidi na prvoj slici, podaci za Meksiko su najdrastičniji – uvoz iz SAD porastao je samo za 2% u periodu 2000-2006. Ovde postoji oštar kontrast sa porastom ukupnog uvoza od 45%, a još je veći kada se uporedi sa porastom uvoza iz EU od 90%.

[Slika br. 1 – Stopa rasta uvoza Meksika (%): 2000-2006; iz EU; celokupan uvoz; iz SAD]

Jedno upozorenje: ove brojke predstavljaju stope rasta uvoza u Meksiko, a ne njegovu dolarsku vrednost. Kada govorimo o novcu, SAD je više od jednog veka najveći izvoznik u Meksiko, kao što je slučaj i danas. Shodno tome, pošto su i svetska trgovina i ukupan uvoz Meksika nastavili da rastu u periodu 2000-2006, porastao je i meksički uvoz iz SAD. Međutim, stopa rasta bila je mnogo manja od stope rasta uvoza iz EU i ostatka sveta. U najnovijem periodu uvoz u države koje su potpisale sporazume o slobodnoj trgovini sa SAD nije porastao koliko i njihov ukupan uvoz ili uvoz iz EU, a takva stopa rasta ne sluti na dobro u budućnosti.

Američki sporazumi o slobodnoj trgovini nisu ispunili glavni zadatak – unapređivanje američkog izvoza

Najbolji primer je Singapur, gde su do 1998. SAD prednjačile nad Japanom kao najveći izvoznik u ovaj grad-državu. Međutim, da bi ironija bila još veća, krajem devedesetih godina su se razgovori o slobodnoj trgovini između Singapura i SAD počeli shvatati ozbiljno i doveli su do pregovora vođenih 2000-2002. Njihov rezultat je Sporazum o slobodnoj trgovini iz januara 2003, ali uprkos velikoj pompi koja se digla oko toga, SAD danas nisu glavni izvoznik u Singapur. To mesto pripalo je Kini.

Druga slika ilustruje šta se desilo. Na njoj su prikazane stope rasta iz perioda 2000-2006, a potom dolarska vrednost uvoza Singapura u 2006 godini. Grafikoni koji predstavljaju stope rasta pokazuju da je u periodu 2000-2006 ukupan uvoz u Singapur porastao za 77%, iz EU za 69%, iz SAD za 50%, a iz Kine za neverovatnih 195%. Kao rezultat ovih drastičnih razlika pojavila se trideset jedna milijarda dolara, koliko vredi roba koju je Singapur uvezao iz Kine tokom 2006, što je za milijardu dolara više nego iz SAD. To još i nije velika razlika, ali razlika u stopama rasta nagoveštava da će ona uskoro porasti.

[Slika br. 2 – Izvoznici u Singapur: rast u periodu 2000-2006 i dolrska vrednost u 2006; % rasta; % rasta 2006; vrednost ($); uvoz iz Kine; uvoz iz EU; ukupan uvoz; uvoz iz SAD; bn navesti kao mlrd (milijarda)]

Slične tendencije postoje kod novijih podataka za Australiju i Čile. U oba slučaja se već više od dvadeset godina SAD i EU često smenjuju kao glavni izvoznici, ali u periodu 2000-2006 uvoz iz EU porastao je brže u obe zemlje za dva puta više nego uvoz iz SAD. Kao rezultat ovoga, uvoz Australije iz EU dostigao je dvadeset osam milijardi dolara, što je za oko 50% više od uvoza iz SAD. Kako se vidi na trećoj slici, samo u slučaju Čilea slika je nešto bolja. Čileanski uvoz iz EU u 2006. bio je neznatno manji nego iz SAD, ali brža stopa rasta uvoza iz EU nagoveštava da će i uvoz odande uskoro preuzeti primat.

[Slika br. 3 Izvoznici u Čile: rast u periodu 2000-2006 i dolrska vrednost u 2006; % rasta; % rasta 2006; vrednost ($); uvoz iz Kine; uvoz iz EU; ukupan uvoz; uvoz iz SAD; bn navesti kao mlrd (milijarda)]

Dozvolićete nekoliko reči o grafikonima koji označavaju stope rasta uvoza iz Kine. Iako one ovde nisu predmet, ne možemo ih ni ostaviti po strani. Kod četiri od pet potpisnica sporazuma o slobodnoj trgovini, u periodu 2000-2006 uvoz iz Kine povećao se za oko 200%, a u Meksiko za zapanjujućih 600%. Posledica je da i Singapur i Australija uvoze više iz Kine nego iz SAD. Čak i u slučaju Čilea, gde je pre desetak godina uvoz iz Kine jedva i postojao, u 2006. njegova vrednost bila oko 3,6 milijardi dolara, što je blizu blizu vrednosti onoga što Čile uvozi iz SAD.

Sa više od jednog biliona dolara godišnjeg izvoza američki izvoznici se i dalje dobro drže na svetskom tržištu. Opšte uzev, SAD tek neznatno zaostaju iza Nemačke, koja je jedan od većih ali ne i uvek vodećih svetskih izvoznika. Međutim, američka spoljnotrgovinska politika, uz povremene bitne izuzetke, imala je malog udela u tom uspehu. Kako se vidi iz ove diskusije program sklapanja sporazuma o slobodnoj trgovini koji je stvorila kancelarija amričkog trgovinskog predstavnika nije ispunio glavni cilj – očuvanje i povećanje američkog izvoza na svako novo partnersko tržište. Ni politika sporazuma o slobodnoj trgovini nije postigla svoj glavni taktički cilj – podsticanje „konkurentske liberalizacije“. Očekivalo se da će ovakav pristup stimulisati ostale države da liberalizuju sopstvene trgovinske aranžmane tako da ovaj cilj podstaknu na globalnom nivou.

Osnova za ovu nadu je jedno dugogodišnje pitanje – da li će bilateralni i regionalni trgovinski aranžmani biti „kamen temeljac“ ili „kamen spoticanja“ na putu ka globalnoj liberalizaciji trgovine. Ovo pitanje je sada uglavnom rešeno – američka politika sporazuma o slobodnoj trgovini nije pojačala temelje, čemu su se mnogi nadali, već je stvorila prepreke. Kako se najbolje vidi u slučaju Istočne Azije, američka fetišizacija sporazuma o slobodnoj trgovini ubrzala je predviđeni ishod na koji su ukazali senatorka Murkovski i drugi – da će nastati mnoštvo regionalnih trgovinskih aranžmana. Ali, kako je predsednik jasno stavio do znanja u januarskom obraćanju Kongresu, kada je ponovo pozvao Kongres da odobri sporazuma sa Korejom i Kolumbijom, američka politika je nastavila da se kreće putem sporazuma o slobodnoj trgovini. Ostali sporazumi su u pripremi, a upravo je predložen jedan takav sa Tajvanom. Kao razlozi za potpisivanje svih ovih sporazuma navode se strateški i spoljnopolitički razlozi. Oni koji se zalažu za potpisivanje sporazuma o slobodnoj trgovini sa Kolumbijom upozorili su da će ukoliko oni ne budu odobreni to predstavljati „prvorazrednu stratešku grešku.“

Odbijajući da odobri potpisivanje sporazuma sa Kolumbijom i Korejom, Kongres je stavio tačku na američki fetiš sporazuma o slobodnoj trgovini

Faktor koji se ređe pominje, ali koji takođe pokreće trgovinsku politiku, jeste običan polet, kao kada radite više od onoga što znate najbolje. To se moglo videti naročito tokom politike „sve može“ koju simbolizuje period kada je Robert Zelik bio američki trgovinski predstavnik. Iako je kancelarija trgovinskog predstavnika relativno mala agencija, veoma je dobro pozicionirana, a njeno osoblje sačinjavaju najveštiji i najiskusniji stručnjaci za trgovinske pregovore. Njenim članovima jasno je naloženo da se vrate sa nekoliko potpisanih sporazuma o slobodnoj trgovini koji su ovde pomenuti, što su oni i učinili. Ali, kao i u slučaju sporazuma sa Korejom (KORUS), koji je najavljivan na sav glas jer treba da obezbedi slobodnu trgovinu sa sedmim po veličini trgovinskim partnerom Amerike, konačnu vrednost većine napora kancelarije trgovinskog predstavnika treba preispitati.

Dobar primer za ovo pojavio se pre oko godinu dana posle burnih finalnih pregovora u Seulu i Vašingtonu. Oduševljenost KORUS-om dostigla je vrhunac sredinom 2007. godine, a tokom euforije oko njega održana je konferencija za štampu na Kapitol Hilu, gde je Vendi Katler, glavni pregovarač ogranka kancelarije američkog trgovinskog predstavnika za Aziju, objasnila sporazum pred prepunom salom. Tada je na Institutu za međunarodnu ekonomiju u Vašingtonu sazvan i celodnevni sastanak posvećen KORUS-u. Na njemu su učestvovali istaknuti američki stručnjaci za ekonomiju i trgovinu, koji su se usredsredili na studiju o ovom sporazumu koji je predstavio Robert M. Stern, veliki stručnjak za ovu oblast. Međutim, dok su gotovo svi koji su držali referate na ovom sastanku izrazili podršku KORUS-u, nje nije bilo u nalazima studije. Autori ove studije su zaključili da je i za Seul i za Vašington multilateralni sporazum i dalje mnogo bolja opcija, iako će sporazum o slobodoj trgovini između Koreje i SAD nesumnjivo biti od koristi, i to uglavnom Koreji. Ovde bi valjalo ponoviti glavne zaključke te studije:

• Izračunati su efekti globalne (multilateralne) slobodne trgovine i pokazano je da su mnogo veći kada su u pitanju Koreja i SAD i kada se uporede sa bilateralnim sporazumima o slobodnoj trgovini.
• Rezultati unilateralne i multilateralne liberalizacije trgovine nagoveštavaju da se mnogo veći porast ekonomskog blagostanja može ostvariti putem šire liberalizacije trgovine nego bilateralnim sporazumima o slobodnoj trgovini između SAD i Koreje.

Ovi nalazi potvrdili su dugotrajni konsenzus oko kvalitativne razlike između multilateralnog sistema Svetske trgovinske organizacije i sistema povlašćene trgovine koji sporazumi o slobodnoj trgovini predstavljaju, a u protekloj godini se klima za sporazume sa Korejom i Kolumbijom znatno izmenila u negativnom pravcu. U slučaju Koreje razlozi koji se najčešće navode su zabrinutost Kongresa zbog uvoza govedine i automobila, a u slučaju Kolumbije to su pitanja ljudskih prava, ali problem uglavnom predstavlja opšta situacija, a ne ove pojedinosti. Što je još važnije, iako to na prvi pogled jedva da ima veze, postoji i oštar zaokret u stavovima Bušove administracije koja bi mogao da ubrza pregovore u Dohi i umanji američki entuzijazam prema ugovorima o slobodnoj trgovini. Ovaj zaokret se ogleda u nedavnoj odluci predsednika Buša da uloži veto na predlog zakona o farmama iz 2008, čije su mnoge subvencije navele čak i dugogodišnje pristalice njegove administracije da ga nazovu „najskupljim zakonom o farmama u istoriji.“

Predsednik Buš i vodeći stručnjaci za poljoprivredu u njegovoj administraciji usprotivili su se ovom zakonu jer, osim što predstavlja visok trošak i što je nepravedan, znaju da će reforma doneti Sjedinjenim Državama dve velike prednosti u trgovini. Prva je što će Amerika biti manje izložena tužbama pred Svetskom trgovinskom organizacijom (gde je već izgubila nekoliko sporova) zbog toga što američki programi krše pravila ove organizacije. Druga je da će reforma doneti američkim farmama i rančevima mnogo veći pristup globalnom tržištu hrane i tržištima koja vape za robom široke potrošnje nego što to može učiniti bilo koji sporazum o slobodnoj trgovini.

Ovo su jaki magneti za predsednika koji već dugo apeluje na šefove iz kancelarije trgovinskog predstavnika da donesu kući nagradu iz Dohe, ali do sada nije mogao da im dâ ono što im je bilo potrebno kako bi ostvarili taj cilj. U poslednjoj godini mandata postoji mnogo manja potreba za ponavljanjem protekcionističkih stanovišta koja ga je prethodno navela da ograniči uvoz ne samo čelika, već i jagnjetine sa Novog Zelanda. Ipak, Kongres je u maju poništio predsednikov veto, pokazujući time da se ne može suprotstaviti snazi američkih farmerskih lobija i ugrožavajući Bušov istorijski uspeh koji on i dalje može ostvariti u slučaju pozitivnog ishoda u Dohi.

Čak i u tom slučaju, odbijajući da odobri potpisivanje sporazuma sa Kolumbijom i Korejom, Kongres je stavio tačku na američki fetiš sporazuma o slobodnoj trgovini – a to je dobro. Bar u toj meri da postoji nada, kako je senatorka Murkovski rekla prošlog decembra, da SAD više neće stvarati strateški i spoljnotrgovinski problem koji je „rezultat našeg delovanja“.

Bernard Gordon je penzionisani profesor političkih nauka na Univerzitetu u Novom Hempširu. Najnovija knjiga mu je America's Trade Follies: Turning Economic Leadership into Strategic Weakness (Routledge, 2001).

National Interest , 2. jun 2008.