Solomonsko nemačko "da, ali ne Lisabonskom ugovoru"

(Vikend Danas, 17. i 24. jul 2009)

Povodom jedne presude Saveznog ustavnog suda u Karlsrueu

U Evropskoj uniji sve se čini kako bi se došlo do novog osnovnog ugovora, nazvanog po mestu potpisivanja, u Lisabonu 13. decembra 2007, kako je to već bilo uobičajeno i s drugim tzv. osnovnim ugovorima o funkcionisanju EU (Mastrihtski, Amsterdamski, Ugovor iz Nice). „Lisabonski ugovor“, kako je poznato, tokom 2008. i u prvoj polovini 2009, ratifikovan je u većini članica EU.

U Irskoj građani moraju na „popravni ispit“, već u oktobru 2009, nakon što su 12. juna prošle godine, poprilično neodgovorno glasali na referendumu o evropskoj i sopstvenoj budućnosti. Irci će se na „popravnom“, po svemu sudeći, izjasniti za „Lisabonski ugovor“, ali tek nakon što su im iz Brisela garantovana velika izuzeća u pitanju poreza, odbrambenog statusa i abortusa. Podsetimo, Irci su i Ugovor iz Nice, po kome još uvek funkcioniše Unija, usvojili tek u drugom naletu. Ne treba, pri tom, zaboraviti činjenicu da je Irska nekada bila najsiromašnija zapadnoevropska zemlja, iz koje se prosto bežalo „trbuhom za kruhom“ (samo u SAD ima tri puta više Iraca nego u Irskoj), a danas je to zemlja opšteg prosperiteta (u koju se doseljavaju i iz drugih zemalja EU). Irska je ušla u EU 1973. i u proteklih 36 godina dobila je više od 60 milijardi evra bespovratne pomoći. Iskoristila ih je maestralno, pa je postala jedna od najbogatijih zemalja EU, što se u Dablinu na trenutak i olako zaboravilo. U svim drugim zemljama EU „Lisabonski ugovor“ već je pihvaćen u propisanoj proceduri, na referendumima ili u skupštinama, čime je i potvrđen, tj. ratifikovan. U nekim zemljama EU, međutim, ispolitizovano je, pa i odloženo, i samo formalno potpisivanje „Lisabonskog ugovora“. Po pravilu, „koče“ ga predsednici tih zemalja, kakav je slučaj u Republici Češkoj, Poljskoj i SR Nemačkoj. O samovolji i evroskepticizmu poljskog i češkog predsednika Leha Kačinjskog i Vaclava Klausa već je dosta pisano i kod nas, dok je izostanak potpisa nemačkog predsednika Horsta Kelera bio i bukvalno uslovljen tužbama pred Saveznim ustavnim sudom u Karlsrueu.

„Da“ ugovoru, „ne“ koncepciji EU

Predsedničko potpisivanje već ratifikovanog „Lisabonskog ugovora“ u oba doma nemačkog parlamenta, Bundestagu i Bundesratu, onemogućile su, dakle, tužbe nekolicine političara s levog i desnog političkog spektra najvišoj sudskoj instanci u zemlji, u kojima se tvrdilo da „Lisabonski ugovor“ podstiče formiranje nekakve supercentralizirane Evropske unije, da se radi o dodatnom gubitku nacionalnog suvreniteta, pa je u krajnjem inkompatibilan s nemačkim ustavom. U Karlsrueu se o ovim, nimalo naivnim, tužbama raspravljalo u više navrata tokom prve polovine ove godine, da bi konačno, 30. juna nemačke ustavne sudije izrekle solomonsku presudu, nazvanu već „da, ali ne Lisabonskom ugovoru“. U njoj su, naime, presudili da „Lisabonski ugovor“ nije u suprotnosti s nemačkim ustavom, ali ga nemački predsednik ne sme potpisati sve dok Bundestag ne donese bolji Propratni zakon (Begleitgesetz) o svojoj ulozi u ujedinjenoj Evropi. U toj presudi iz Karlsruea, obvezani su i Bundestag i, po potrebi, Bundesrat da ubuduće još odlučnije učestvuju u donošenju bitnih odluka koje se budu ticale evropskih integracija. A to, u praksi, znači da prenos daljnjih nadležnosti na Brisel može uslediti samo uz saglasnost Bundestaga, u nekim slučajevima i Bundesrata. Konkretno, recimo, odluke o angažmanu Bundesvera, dakle nemačkih oružanih snaga, ne može uslediti bez odgovarajućih odluka nacionalnog parlamenta.

Nešto između

Time su ustavne sudije makar delom uvažili tužioce koji su se pobunili protiv pozicije nacionalnih parlamenata u zemljama Unije, pri čemu mislimo na državne parlamente zemalja-članica EU, naravno, koji se sve više pojavljuje u ulozi pukih potvrđivača odluka iz Brisela. Oko 80 odsto odluka u nacionalnim parlamentima, naime, stoji već u nekoj korelaciji s odlukama, preporukama i smernicama utvrđenim na evropskom nivou. Već ta činjenica govori o „neozdravljivom demokratskom deficitu unutar Evropske unije“, misli veliki broj kritički nastrojenih stručnjaka za ustavno pravo u Nemačkoj.

Najvažnije je, naravno, da su nemačke ustavne sudije jednoglasno rekle da „Lisabonski ugovor“ nije u suprotnosti s nemačkim ustavom. „Ova odluka iz Karlsruea je poštedela Evropsku uniju implozije njenog unutrašnjeg jezgra, a SR Nemačku ustavne krize bez presedana“, ocenjeno je u uvodniku nedeljnika Cajt (Die Zeit, 2. jul 2009). Time se misli na izbegnutu ozbiljniju „ustavnu krizu“ u zemlji, koja bi neminovno potresla i Evropsku uniju. Solomonska odluka iz Karlsruea znači, dakle, da su „Lisabonski ugovor“ i nemački ustav kompatibilni jedan s drugim, čime se otvara put daljnjih evropskih integracija, sve i uz pojačanu kontrolu nacionalnih parlamenata.

Uostalom, to proizilazi i iz samih odredbi „Lisabonskog ugovora“, koji zahteva veću transparaentnost procesa odlučivanja u EU, kao i pojačanu kontrolu i nacionalnih parlamenata i Evropskog parlamenta. Treba, dakle, otvoreno reći da ni „Lisabonski ugovor“ nije mogao da učini Evropski parlament klasičnim parlamentom, koji bi imao klasičnu zakonodavnu funkciju, prosto jer EU nije klasična država, nego „nešto između“ klasične „nacionalne države“ i „međudržavnih formi dogovaranja“, dakle, specifikum za sebe sa sui generis karakteristikama u pravnom sistemu. Konačno, ova odluka iz Karlsruea nije ništa drugo nego apel, poziv Bundestagu i Bundesratu da preispitaju svoju ulogu u procesu donošenja tzv. evropskih odluka, dakle, svih onih odluka koje se tiču evropskih integracija. A, s njom mogu dobro da žive i „proevropejci“ i „evroskeptici“, koji ovih dana, logično, likuju, nazivajući „lisabonsku presudu“ nemačkih ustavnih sudija „istorijskom“, jer je navodno zaustavila „proces razvlašćenja Bundestaga kao bitnog tela glasa naroda u parlamentarnoj demokratiji“.

„Veliki koalicioni partneri“ u Berlinu reagovali su suzdržano i hladnokrvno, njima je najvažnije da u SR Nemačkoj nije blokiran proces ratifikacije „Lisabondskog ugovora“. Oni će, kako su već najavili, hitno preduzeti korake za promene u Pratećem zakonu uz „Lisabonski ugovor“, o kojima će se u Bundestagu prvi put raspravljati 26. avgusta, na prvoj vanrednoj sednici nemačkog parlamenta, kako bi naložene obaveze iz Karlsruea mogle zatim da budu usvojene u formi zakona početkom septembra, odmah po povratku članova Bundestaga s letnjeg raspusta. Tako bi nemački predsjednik mogao svoj potpis na „Lisabonski ugovor“ da stavi još pre raspuštanja ovog saziva parlamenta, krajem septembra 2009. A to će, obećali su, učiniti, takođe, i poljski i češki predsednik, pa ukoliko Irci na „popravnom ispitu“ budu pokazali razum, Evropska unija imaće konačno novi osnovni ugovor početkom 2010. godine.

U nemačkim stručnim komentarima „solomonska odluka“ Saveznog ustavnog suda u Karlsrueu, u kojoj se govorilo čak i o opasnosti „ugrožavanja suvereniteta“ ove zemlje, pa time i svake članice EU, tumači se kao više nego trenutna pobeda koncepcije EU kao saveza nacionalnih država nad koncepcijom EU kao „savezne države“, dakle nekom od formi federalističke EU i Evrope, o čemu se i inače lome koplja već više od pola stoleća.

Politička jednakost građana

„Nemačka ostaje suverena, kao i sve druge države-članice EU“, prokomentarisano je čak i na naslovnoj strani, u već spomenutom uvodniku nedeljnika Cajt, kao da je „Lisabonski ugovor“ uopšte hteo da dovede u pitanje suverenost bilo koje članica EU ili, pak, postojeći trijadni sistem odlučivanja, zasnovan na „tri stuba“ Ugovora o EU iz Mastrihta!? Ovim pristupom čak je i par excellence objektivna, proevropska i liberalna štampa kakva je ovaj hamburški nedeljnik podlegla negativnim vibracijama, i jednostrano stala na stranu evroskeptika, dakle, onih političkih grupa koje su protiv bilo kakvih daljnih velikih prenošenja suvereniteta s nacionalnih država na super-nacionalnu tvorevinu, kakva je EU već po svojoj definiciji. Nije inače sporno da u ovom momentu „nijedna zemlja neće bez zadrški da se utopi u Evropu, ni posredstvom „Lisabonskog ugovora“ niti posredstvom nastupajućih integracionih faza“, kako to tvrdi Cajt. To, međutim, ne mora da znači da su korektivi koncepciji nacionalne države, koji povratno i produktivno deluju s nivoa EU, nešto loše. Naprotiv, da ih nema, trebalo bi danas hitno tragati za njima, kako Evropa ne bi opet potonula u etnonacionalizme velikih formata, koji su, po pravilu, i vodili do velikih kataklizmi.

Obrazovanim i prosvećenim ljudima u EU teško da bi moglo pasti na pamet da je rešenje za aktualne i buduće probleme u međupovezanom i globalizovanom svetu u povratku na koncepciju čiste nacionalne države, čime se vraća i u neminovni nacionalizam? U Evropi, odnosno, Evropskoj niji, rešenje može biti samo u političkoj jednakosti građana, u onome što poznati švajcarski naučnik Urs Altermat zove „nacijom državljana“, dakle, u konceptu koji ne podrazumeva potiranje različitih kulturoloških identiteta, ali ne zahteva ni da se politički i kulturološki identiteti poklapaju. Takav pristup omogućio bi, konačno, mišljenje o društvu i državi kao prostoru za svekoliki razvitak i prosperitet svih koji pripadaju određenoj političkoj zajednici, bez obzira na njihove etničke i kulturološke odrednice i različitostii, odnosno, formiranje „nacije“ ili društva državljana, koji za početak znaju makar gde im je dom i šta im je domovina.

„Solomonskom“ presudom iz Karlsruea, barem za izvesno vreme, okončana je i tzv. finalna debata koju je svojevremeno zagovarao Habermas, a koja je podrazumevala otvorenu raspravu o krajnjim ciljevima EU, pa ko je spreman da ih sledi neka se u njih i upusti, a ko nije, neka ostane u priči, u nekom od mogućih labavijih odnosa unutar EU. Reč je, naravno, o različitim modalitetima i modelima mogućeg razvoja Unije, a koji se u suštini svode na postojanje „užeg jezgra EU“ i „satelita“, dakle, neravnopravnih partnera unutar EU, čime bi ona odstupila od izvornog koncepta, pa i suštine i onoga što je i čini atraktivnom.

U tom kontekstu treba reći da je već EEZ, shodno Rimskim ugovorima iz 1957, a takva je i EU po Ugovoru iz Mastrihta iz 1992, projekt odnosno zajednica ili unija koja čini sve što je nužno i neophodno na strpljivom harmonizovanju unutar sebe i jednakopravnom statusu svih njenih članica, kako je jedino i moguće voditi tzv. politiku pozajedničenja i izgradnje harmonične i prosperitetne zajednice. Drugim rečima, odustajanje od tog koncepta moglo bi značiti i kraj Evropske unije kakvu poznajemo. Otuda se njemu suprotstavljaju i francuske i nemačke političke elite, kojima bi po mnogim parametrima odgovarao.

Evroskepticizam i njegove posledice

Neki ugledni mediji i stručnjaci u Nemačkoj skloni su da „solomonsku“ odluku tumače i kao podizanje cene samoj instituciji Saveznog ustavnog suda, pogotovo što je u njoj eksplicitno spomenuta njihova dužnost da budno paze da Brisel „ne povredi ustavni identitet“, to jest da „kriomice ne prekoračuje ovlašćenja koja mu pripadaju“. To bi moglo da znači, takođe, da je ubuduće realno očekivati da nacionalni, bolje rečeno, ustavni sudovi zemalja-članica EU, češće nego dosad presuđuju je li neka odluka ili preporuka iz Brisela ili Strazbura kompatibilna nacionalnom zakonodavstvu, čime bi se, sasvim izvesno, barem za dogledno vreme, zaustavilo dalje prenošenje suverenosti, pa time i širenje ovlašćenja organa i institucija EU u Briselu i Strazburu.

Takozvana „lisabonska odluka“ Saveznog ustavnog suda u Karlsrueu, u svakom slučaju, eksplicitno znači da će ključna pitanja iz delatnosti i nadležnosti suverene nacionalne države, poput onih kakva su pitanja rata i mira, budžet, kazneno pravo, pa i obrazovanje i vaspitanje, podsticanje nacionalnog i regionalnog identiteta, sve ono, dakle, što i pripada „jezgri identiteta“, i ubuduće ostati pod kontrolom nacionalnih ustavnih sudova, koji i na taj način žele da se dodatno profilišu u odnosu na Evropski sud pravde i kompletnu evropsku sudsku praksu, prokomentarisano je u nedeljnom Cajtu.

Neće više biti, bar u dogledno vreme, značajnijeg prenošenja ovlašćenja s nacionalnih država-članica na neke centralističke vlasti i institucije Evropske unije, prosto jer u EU, u ovom momentu, ne postoji raspoloženje za to, a pogotovo ne postoji spremnost za nasilno formiranje nekakvih ujedinjenih evropskih država, poput SAD, o kojima je govorio Vinston Čerčil još davne 1946. Onaj koji bi takvo što poželeo, bar u SR Nemačkoj, morao bi prvo ponovo da piše nemački ustav, a zatim da sprovede referendum, poruka je nemačkih ustavnih sudija.

Nije ovde, međutim, reč o tome da su nemačke ustavne sudije odjednom postale nekakvi žestoki nacionalisti, niti, pak, da je izrazito demokratski federalistički nemački ustav, koji je napunio 60 godina, nešto posebno neprijateljski nastrojen prema Evropi, ili načelima demokratske legitimacije, uključujući načelo supsidijarnosti, kao glavno načelo na kome se zasniva EU. Podsetimo - to načelo znači da se na višem nivou odlučuje tek ako odluku nije moguće donositi na nižem, kako bi se iskoristila sinenergija svih članica i nivo odlučivanja unutar EU. U tom smislu, „Lisabonski ugovor“ i nije mogao niti smeo ništa drugo nego da potvrdi to načelo. Uostalom, taj ugovor je samo zamena za „Ustavni ugovor za Evropu“, koji je propao zbog činjenice da su se upravo dve zemlje-osnivačice EZUČ, EEZ i EU, dakle Francuska i Holandija, uplašile evropskog leta u nebo, to jest pokušaja konstitucionalizacije evropskih integracija.

Ne radi se, dakle, ni o kakvom posebnom nacionalizmu nemačkih ustavnih sudija, nego o njihovom baznom, pa i zdravom, evroskepticizmu prema nekakvoj „super EU“, čime, opet, ne dovode u pitanje smisao dosadašnjih i budućih integracija.

Izdaja ideje ili odbrana demokratije

Uostalom, brojni su ugledni autori, poput nedavno preminulog ser Ralfa Darendorfa, koji su uvereni da se postojeći hibridni model funkcionisanja EU, zasnovan na trijadnom načinu odlučivanja kroz tzv. tri stuba, na čemu počiva EU (nadnacionalno odlučivanje u prvom i druga dva, „međuvladina“ stuba - zajednička spoljna politika i bezbednost, kao i pravosuđe i kaznena politika), najprimereniji sadašnjem istorijskom momentu u razvoju evropskih integracija.

Evropski skepticizam prema svrsishodnosti daljih prenošenja ovlašćenja s nacionalnih na evropske nivoe odlučivanja unutar EU izvire, takođe, ne samo kod nemačkih ustavnih sudija iz osnovane procene nepostojanja građanski utemeljene demokratske legitimacije na nivou EU, dakle, one političke volje koja bi bila bazirana na neposrednoj volji građana EU. Takva politička legitimacija postoji, nažalost, još uvek samo u okvirima i na nivoima zemalja-članica EU, dok je pod znakom pitanja na nivou EU, pa čak i u Evropskom parlamentu, koji se neposredno bira od 1979. Još uvek je od nekog značaja glasačka volja građanina, pojedinca, samo u nacionalnoj državi. Samo je u toj formi demokratskog organizovanja povezanost građanina i njegovih predstavnika, pa time i zakona, „dovoljno bliska da bi odluke mogle demokratski da se legitimišu“, glasi ova vrsta nimalo naivne argumentacije. Time se, naravno, ne osporava bilo kakva demokratska legitimacija organa i institucija EU, odnosno, donetih odluka na nivou EU (u Evropskom parlamentu, Savetu EU ili Komisiji EU, pa i Evropskom sudu), nego se ukazuje na posredovanost takve vrste legitimacije, pa time i njenu manjkavost.

Nažalost, Evropski parlament nije dobio ni po osnovu „Lisabonskog ugovora“ ovu vrstu demokratske legitimacije, iako su mu proširene kompetencije, uključujući one delimično zakonodavne, u povezanosti sa Savetom Evropske unije. Uostalom, o nedovoljnoj demokratskoj legitimaciji, baziranoj na poželjnoj većinskoj volji građana EU, svedoče i sve niža izlaznost na izbore za EP, poslednjih 30 godina, pri čemu je u junu ove godine zabeležen izlazak od svega 43,09 odsto građana EU s pravom glasa.

Možda je, zaista, u pravu Cajt kada tvrdi da „Karlsrue“, pri čemu je ime ovog nemačkog grada sinonim za Savezni ustavni sud, brani nacionalnu državu u prvom redu zbog toga što je ona u svetu poljuljanih formi i vrednosti kasnih formi 21. stoleća, još uvek najbolji okvir za demokratiju!? Uostalom, Habermas je još pre 30 godina progovorio o problemima demokratske legitimacije u vremenima kasnog kapitalizma, što je ovih dana i posebno aktualizovano.

Ova vrsta komentara, međutim, zaboravlja samo jednu sitnicu, onu, naime, da je nacionalna ili klasična država, bazirana na direktnoj volji građana, završila više puta u istoriji na slepom koloseku, kao i da se pokazala ranjivom i slabašnom od naleta raznih populizama i totalitarizama.

Stepen u daljem razvoju društava

Konačno, ona je moguća kao solidna demokratska forma samo u stabilnom okruženju iako je deo složenijeg sistema, upravo kakva je Evropska unija, ili njoj slične tvorevine, koje amortizuju surevnjivosti i međusobne napetosti čistih nacionalnih država. U tom smislu, EU i nije ništa drugo nego stepen u daljem razvoju evropskih društava, kako bi se izbegli ratovi iz prošlosti i učinila konkurentnijim i snažnijim nego što je ijedna od njenih članica bila ikad kao jedinka.

Nažalost, zapadni Balkan je i danas samo ogledalo loše evropske prošlosti, s krmeljivim očima uprtim u EU kao oazi spasa. Spasa zaista i nema izvan Unije, ma koliko ona još uvek bila nesavršena državna i demokratska forma, i (naše) zajedničke evropske budućnosti...

Izgovoreno 16. jula 2009, tokom odbrane doktorske disertacije M. Lasića - „Integracijski dometi i strategijske nedoumice Europske unije“ na Filozofskom fakultetu u Mostaru