Frensis Fukujama: "Izgradnja države", Filip Višnjić, Beograd 2007.

Prikaz knjige: Izgradnja države Frensisa Fukujame, Filip Višnjić, Beograd 2007, 165 str.

Frensis Fukujama postao je svetski poznat nakon objavljivanja svoje knjige dramskog naziva ”Kraj istorije i poslednji čovek” (1992). U knjizi koja je izazvala senzaciju u svetskim intelektualnim krugovima Fukujama dolazi do logički dosta utemeljenog zaključka da se nakon pada komunizma devedesetih godina prošlog veka i trijumfa liberalnog kapitalizma, ništa značajnije više ne može desiti na svetskoj pozornici što bi zasluživalo epitet ”istorijski” i da je liberalni kapitalizam krajnji domet vladavine čoveka. No, u ovom prikazu ne razmatra se da li je Fukujama bio u pravu ili ne, već se posvećuje pažnja njegovoj novijoj knjizi “Građenje države-upravljanje i svetski poredak u 21. veku.“, koja je zasnovana na predavanjima koja je autor držao na univerzitetu Kornel u Itaci (država Njujork) 18-21. februara 2003. godine.

Iako zakleti republikanac i liberal, Fukujama u knjizi reafirmiše potrebu za snažnom državom i objašnjava da se nakon završetka hladnog rata pojavilo dosta tzv. “propalih država“ (Haiti, Balkan, Istočni Timor, Kambodža) nesposobnih da rešavaju probleme svog stanovništva. U tom periodu, dakle devedesetih godina prošlog veka, međunarodne finansijske institucije (MMF, Svetska banka), kao i Vlada SAD, promovisale su skup mera namenjen smanjenju uplitanja države u ekonomske tokove, koji je nazvan «Vašingtonski konsenzus» ili neoliberalizam. Ovaj skup mera podrazumevao je privatizaciju državnih preduzeća, liberalizaciju spoljne trgovine i stranih direktnih investicija, smanjenje budžetskog deficita i javnih davanja, ukidanje funkcija države koje ometaju funkcionisanje tržišta i konkurenciju, reformu poreskog sistema i fiskalnu disciplinu, tržišno određene kamatne stope itd. Uviđajući da ekonomske reforme zasnovane na ovom modelu nisu u mnogim zemljama uspele da ostvare obećane rezultate, Fukujama iznosi zaključak da je nedostatak odgovarajućih institucionalnih kapaciteta države koje su primenile ove mere doveo u gore stanje od onog u kojem bi bile da reforma nije ni obavljena?!

Ključna premisa, i po meni pravo rešenje decenijske dileme o tome da li dati prednost liberalnom ili tradicionalnom (država sa mnogo ovlašćenja) konceptu države sastoji se u tome da iako se uloga države treba ograničiti u određenim oblastima, ona se istovremeno mora pojačati u drugim oblastima!

U skladu sa navedenim, veoma je važno biti svestan razlike između delokruga države, koji uključuje različite vladine funkcije i ciljeve i jačine državne vlasti, odnosno sposobnosti država da planiraju i sprovode u delo politiku i primenjuju zakone (institucionalni kapacitet). Ova razlika se prečesto prenebregava, pa se moć države često koristi kao sinonim i za institucionalni kapacitet i za opseg državnih aktivnosti.

Dakle, trebalo bi da postoji određeni stepen hijerarhije funkcija države, znači neke su važnije i primarnije od drugih, a neke su nepotrebne, čak kontraproduktivne. Tako Svetska banka u svom Izveštaju o svetskom razvoju (1997) kategorizuje državne funkcije u tri grupe: «minimalne», «srednje» i «aktivističke». «Minimalne» funkcije obuhvataju, između ostalih, odbranu, očuvanje reda i zakona, javno zdravstvo, zaštitu svojinskih prava, zaštitu siromašnih. «Srednje» funkcije obuhvataju obrazovanje, borbu protiv monopola, socijalno osiguranje, dok su «aktivističke» funkcije povezane sa industrijskim politikama i redistribucijom bogatstva zemlje. U vezi s tim, SAD, na primer imaju minimalniju državu od Francuske i Japana (uži opseg aktivnosti), ali je u okviru postojećeg opsega državnih aktivnosti, moć američke države veoma velika.

Postojanje visokog stepena institucionalnog kapaciteta jedne države naročito je bilo važno u postkomunističkim zemljama koje su prošle kroz proces privatizacije državnih preduzeća. Ovo stoga što iako privatizacija podrazumeva smanjenje opsega državnih funkcija, ona zahteva i jedno funkcionalno tržište i visok stepen institucionalnih kapaciteta države. Taj kapacitet nije postojao u postsovjetskoj Rusiji, pa su veći deo privatizovane imovine našao u nije našao u rukama preduzetnika koji bi je produktivno upotrebili.

Zanimljivo je da je nobelovac i liberal Milton Fridman koji je devedesetih savetovao zemljama u tranziciji privatizaciju kao jedini “lek za sve bolesti”, 2002. godine pokajnički izjavio da je pogrešio i da je vladavina prava ipak važnija od privatizacije.

Možemo zaključiti da je, iako je period nakon pada Berlinskog zida, obeležen dominacijom ekonomskih stavova koji su se zalagali za liberalizaciju i minimalnu državu, deset godina kasnije uticajni ekonomski teoretičari zaključili su da mnoge determinante koje utiču na ekonomski razvoj nisu ekonomskog karaktera, već se tiču institucija i politike. U teoriju se uvodi potpuno nov i do tada malo poznat aspekt, a to je aspekt građenja države, instutucija, uz reafirmaciju borbe protiv korupcije. To, dakle, znači da na ekonomski razvoj veoma utiču faktori kao što su demokratija, federalizam, decentralizacija, participacija građana, socijalni kapital, kultura, rod etnička pripadnost itd.

Fukujamina knjiga objavljena je 2004. godine i možemo reći da je, na neki način, predvidela veliku svetsku finansijsku krizu koja se desila 2008. godine, odnosno krah liberalnog modela kapitalizma. Čak i ekonomski analitičari u SAD predviđaju da će, umesto najavljene hiljadugodišnje supremacije liberalnog kapitalizma, tzv. državni kapitalizam, kao stabilniji model, preuzeti ulogu dominantnog modela ekonomskog razvoja.

Knjiga “Građenje države-upravljanje i svetski poredak u 21. veku“ koncepcijski je podeljena na tri glavna dela i četvrto, vrlo kratko poglavlje koje ima funkciju formalnog zaključka, odnosno sublimacije izloženih pretpostavki i konstatacija autora.

Prvi deo knjige pod nazivom «Nedostajuće dimenzije državnosti», postavlja analitičke osnove za razumevanje različitih dimenzija «državnosti» tj. funkcija, mogućnosti i osnova na kojima se zasniva legitimnost vlade jedne države. Autor ovde analizira povećano učešće državnog sektora u privredama razvijenih kapitalističkih zemalja primećujući da je početkom prošlog veka državni sektor u ovim zemljama trošio oko 10 posto društvenog proizvoda, da bi taj udeo narastao na čak 50 posto osamdesetih godina 20.veka, dok je u Švedskoj dostigao impozantnih 70 posto. Autor, pomalo kontradiktorno, primećuje da osporavani Vašingtonski konsenzus sam po sebi nema ozbiljnijih nedostataka, ali da on nije, u tranzicionim zemljama, mogao doneti pozitivne rezultate zbog nedostatka čvrstih institucionalnih mreža i nepostojanja vladavine prava. Osnovna poruka ovog dela knjige je, dakle, da se mora napraviti distinkcija između dve dimenzije državnosti. Prva dimenzija tiče se delokruga države, koji uključuje različiti vladine funkcije i ciljeve. Druga dimenzija povezana je sa jačinom državne vlasti, koja se manifestuje kao sposobnost države da planira i sprovodi politiku, uz jasnu i nedvosmislenu primenu zakona, što se modernim rečnikom danas naziva institucionalni kapacitet (države).

Fukujama ističe da se moć državnih institucija ne može izmeriti na jedan opšteprihvaćen način. Egipat, na primer, ima prilično efikasan sistem unutrašnje bezbednosti, ali takođe ima velikih problema sa poslovima koji se tiču obrade prijava za vize ili licenciranje malih i srednjih preduzeća. Meksiko i Argentina su, recimo, prilično uspešno reformisale centralne bankarske institucije, ali su u oblasti zdravstva i obrazovanja imale mnogo manje uspeha.

U skladu sa napred navedenim, autor postavlja možda ključno pitanje: da li je sa stanovišta ekonomske efikasnosti važnije smanjiti nadležnosti države ili pojačati državnu moć? Iako se unapred ogradio od bilo kakvih generalizacija, Fukujama ipak implicitno navodi da je, u širem smislu, moć državnih institucija, značajnija od opsega državnih funkcija. Da bi ovo podržao ovo trvrđenje on ističe da se superiorni privredni učinak Istočne Azije u poređenju sa Latinskom Amerikom pre može pripisati kvalitetu istočnoazijskih državnih institucija nego bilo kojoj razlici u pogledu državnog delokruga.

Dodatni razlog za tvrdnju da je moć države značajnija od njenih ingerencija pri determinisanju dugoročnih stopa ekonomskog rasta je relativno visoka pozitivna korelacija između bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika i procenta bruto domaćeg proizvoda koji «otpada» na državni sektor. Bogatije zemlje obično teže da usmere veći deo nacionalnog bogatstva kroz svoj državni sektor. Iako je stopa oporezivanja mera širine državnog delokruga, ona je ujedno i mera administrativnog kapaciteta. Neke zemlje želele bi da zahvataju veći deo bruto domaćeg proizvoda preko poreza, ali to nisu u stanju, jer ne mogu da nadgledaju ubiranje poreza i da primenjuju poreske zakone. Činjenica je, navodi Fukujama, da postoji visoka pozitivna korelacija između poreskog zahvatanja i nivoa razvoja jedne zemlje. U vezi sa tim, on tvrdi da se negativni efekti prevelikog opsega državnih funkcija, dugoročno izjednačavaju sa pozitivnim efektima većeg administrativnog kapaciteta.

Funkcionalnost odnosno kvalitet institucija može se ilustrovati sledećim primerom. Devedesetih godina prošlog veka u Peruu je bilo potrebno 10 meseci da bi se formalno osnovalo malo preduzeće, dok je u SAD i Kanadi za isti posao trebalo odvojiti svega dva dana. Ovakvo ponašanje državnih institucija često primorava preduzetnike da odu u neformalni sektor, koji je dinamičnog karaktera i često služi kao jedini izvor određenih dobara i usluga u siromašnim sredinama.

Sledeći nivo analize u prvom delu knjige tiče se četiri aspekta državnosti vezanih za institucionalni kapacitet koji se mogu diferencirati. Prvi aspekt državnosti povezan je sa koncipiranjem organizacija i menadžmentom. Ovde se radi o području menadžmenta javne administracije, koje je veoma eksploatisano u američkoj i drugoj zapadnoj literaturi. Drugi aspekt razmatra koncept političkog sistema kao celine, na državnom nivou. Ovde, naravno, možemo govoriti o različitim koncepcijama organizovanja izvršne vlasti, kao što su predsednički i parlamentarni sistemi. Takođe, federalizam i decentralizacija su neki od načina na koje možemo poboljšati brzinu političkog odgovora države na potrebe građana. Treći aspekt državnosti bavi se konceptom osnove legitimnosti državne vlasti. Ovo znači da državne institucije, ne samo što moraju da rade zajedno kao celina, u administrativnom smislu, već ih društvo koje je njihova baza, mora prihvatiti kao legitimne. Navodi se primer Sovjetskog Saveza krajem osamdesetih godina prošlog veka, koji je počeo da se raspada, delom i zato što je vladajući režim izgubio legitimnost u očima svojih građana. Autor se ovde takođe bavi pitanjem demokratije i njenog uticaja na ekonomski razvoj, postavljajući pitanje da li ona pomaže ili odmaže ekonomskom razvoju, zaključujući, na kraju, da se ne može potvrditi neki jasan kauzalan odnos između demokratizacije i poboljšanja ekonomskih performansi. Četvrti aspekt državnosti vezan je za norme, vrednosti i kulturu, ali se predominantno odnosi na ono što nazvamo socijalnim kapitalom. Ovde se, dakle, razmatra odnos formalnih i neformalnih institucija i ističe značaj neformalnih institucija u svakom društvu, jer ga čine organizovanijim i povećavaju odgovornost pojedinca.

Drugi deo knjige pod nazivom «Slabe države i crna rupa javne administracije», istražuje uzroke slabe države, naročito pitanje zašto ne može postojati nauka o javnoj administraciji uprkos pokušajima da se takva nauka uspostavi. Autor stoga ističe da je polje javne administracije, ustvari, više umeće nego nauka. Dakle, nema gotovih recepata za probleme u javnoj administraciji, jer je situacija sa kojom se svaka zemlja suočava specifična. Dobra rešenja za ove probleme moraju, kaže Fukujama, da budu lokalna, što zahteva, kad su u pitanju zemlje u razvoju, potpuno drugačiji odnos između vlada i njihovih spoljnih donatora i savetnika. Drugim rečima, jedno od polazišta ovog dela knjige je da ne postoji optimalni oblik organizacije odnosno nauke o administraciji. Iznosi se i stav da je dominacija ekonomista na polju organizacione teorije bacila u zasenak raniji sociološki tok razmišljanja o organizacijama, što je doprinelo da se izgube iz vida neka od važnih otkrića sociološke tradicije. Poznato je da su organizacije takvi skupovi pojedinaca koji ispoljavaju kako kooperativno tako i kompetitivno ponašanje. Većina teoretičara slaže se sa tezom da pojedinci sarađuju u organizacijama samo zato što im je to u ličnom interesu. Razilaženje između ličnih interesa i interesa organizacije dovelo je do stvaranja nove teorijske grane koja se bavi odnosom principal-agent, odnosno vlasnik-menadžer (zastupljeni-zastupnik). Ovaj odnos postao je suštinski okvir za razumevanje problema u upravljanju, kako u sferi privatnog sektora, tako i u sferi javnog sektora. U demokratijama predstavnici zastupljenih su, obično izabrani predstavnici, a zaposleni u vladinim telima (vladini službenici) percipirani su kao zastupnici (agenti). Politička korupcija nastaje onda kada pomenuti vladini službenici svoje lične interese stave ispred interesa onih koje zastupaju. U skladu sa tim, veliki deo posla usmerenog na poboljšanje javnog upravljanja, sastoji iz pokušaja da se na bolji način usklade interesi zastupnika i zastupljenih. Ovo se najčešće može izvesti tako što se promoviše veća javnost rada državnih službenika, kao i primoravanje istih da snose odgovornost za svoje postupke putem mehanizma kazni i nagrada.

U vezi sa napred iznetim, sledeći problem koji se pojavljuje nije samo to što zastupnik i zastupljeni i javnoj organizaciji imaju različite interese. Problem je takođe i to što zastupnik, u stvari često i ne zna šta zastupljeni želi, pa nije u stanju da njegove želje sprovede u delo. Znači, sami ciljevi javnih organizacija često nisu jasno definisani, što, naravno otežava ili onemogućava njihovo dostizanje.

Sledeća važna ideja koja se analizira u ovom delu knjige, a tiče se reforme javnog sektora, povezana je sa pravljenjem distinkcije između dva aspekta usluga javnog sektora. Prvi aspekt odnosi se na intenzitet transakcija u javnom sektoru, a drugi na diskrecioni karakter tih usluga. Intenzitet (volumen) transakcija definiše se kao broj odluka koje koje organizacije moraju da donesu, a koje mogu da variraju od vrlo malih (odluka centralne banke o promeni kamatnih stopa) do vrlo krupnih (pružanje primarnog obrazovanja). Diskrecioni karater javnih usluga može da se definiše kao zahtev da relevantna osoba koja donosi odluke proceni manjkave ili nepotpune informacije, nasuprot situaciji u kojoj se odluke mogu donositi rutinski. Prema ovim merilima, centralno bankarstvo je visoko diskreciono, dok sitno komercijalno bankarstvo to nije. Autor zaključuje da su najproblematičnije oblasti javne administracije one koje se bave poslovima koji imaju visok intenzitet/volumen transakcija, a nisku specifičnost/diskretnost. Na primer, telekomunikacione kompanije imaju višu specifičnost od organizacija koje održavaju puteve ili železnice, što i potvrđuje činjenica da u većini zemalja telefoni bolje funkcionišu nego putevi.

Treći deo knjige pod nazivom «Slabe države i međunarodna legitimnost», možda je najzanimljiviji za čitaoce iz naše zemlje, naročito odeljak koji se bavi «erozijom suvereniteta» država. Nažalost, Fukujama se ovde deklariše, kao tipičan predstavnik «mesijanske» američke politike sa kraja 20. i početka 21. veka. On ovde navodi: «Dikatori i osobe koje su kršile ljudka prava, kao što je srpski Milošević, nisu mogli da se kriju iza principa suverenosti da bi se zaštitili dok su činili zločine protiv čovečnosti, pogotovo u multietničkim državama kao što je bivša Jugoslavija gde su granice same suverene države bile osporavane. Pod ovakvim okolnostima, strane sile su delujući u ime ljudskih prava i demokratske legitimnosti, imale ne samo i pravo, već i obavezu da se umešaju.»!?

Ovim Fukujaminim navodima ne treba naročit komentar. Jasno se vidi da je autor potpao pod uticaj «mejnstrima» u američkoj politici koji se zalaže za vojne intervencije, kad god establišment proceni da je potrebno, nevezano za odobrenje Ujedinjenih nacija niti međunarodno pravo.

Ipak, imajući u vidu, Fukujamin «preobražaj» od promotera liberalnog kapitalizma do propagatora veće uloge države u tom i takvom kapitalizmu, ne bi nas trebalo iznenaditi ako se u svojoj narednoj knjizi suprotstavi američkom intervencionizmu u svetu. U međuvremenu se dosta toga izdešavalo na političkoj sceni sveta (gruzijska kriza, kosovski presedan, finansijska kriza u svetu, izbor novog američkog predsednika), pa će jedan tako britak um kakav je Fukujamin verovatno izvući neke nove zaključke i shvatiti da pomenuti događaji predstavljaju nekakve signale da se svet mora pokrenuti u kvalitativno novom pravcu želi li da opstane i da je praksa koju sprovode SAD na međunarodnom planu poslednjih petnaestak godina pokazala sve svoje mane i vratila se kao bumerang samim Sjedinjenim državama.

Ovaj deo knjige takođe se bavi tzv. «građenjem nacija». Autor se poziva na slučajeve Avganistana, Somalije, Iraka, Bosne, Kosova. On ističe da su SAD i njegovi saveznici bili «relativno» uspešni u ovom poslu izgradnje slabih ili razorenih institucija u ovim zemljama i uvođenju demokratije. Iako, implicitno priznaje neuspeh koji su u pomenutim zemljama SAD doživele nakon izvršenih vojnih intervencija u pomenutim zemljama, Fujujama nema hrabrosti da to i eksplicitno prizna već ističe da je su spoljašnje intervencije ipak bile opravdane jer su se javile kao odgovor na humanitarne krize i ozbiljne post-konfliktne situacije.

Iako se teško možemo složiti sa autorovim stavovima iznetim u trećem delu knjige, mora se priznati da su prvi i drugi deo napisani zaista briljantno. Rečnik je jednostavan, a veoma komplikovane teme obrađuju se na veoma razumljiv način. Sve u svemu, knjiga kojom je Frensis Fukujama opravdao naziv pisca sa «kontroverznim» pogledom na svetska zbivanja...