Јавни сектор у Србији – између мита и стварности

Иако је јавни сектор код нас под континуираним нападом скоро већ петнаест година, промена владајуће гарнитуре 2012. године је, са доласком Српске напредне странке на власт, донекле неочекивано заоштрила ову тенденцију. Јавни сектор је описиван све већим богатством израза – он значи „арчење новца“ [1] и „блато“ [2], он је „паразитски систем“, „пуначка дама“ (па зато мора на дијету[3]), али и „слон на леђима јелена“ [4]. Међутим, као што то неретко и бива, богатство израза не значи и богатство мисли.

Први и најчешћи аргумент против јавног сектора тиче се његове наводне „неефикасности“ [5] и „расипништва“ [6]. Другим речима, с обзиром на то да услуге које обезбеђује нису на тржишту, он нужно прави финансијске губитке у пословању, што се онда покрива из буџета, односно новцем који се махом добија из пореза или задуживања. Логика је позната: када би се те услуге извеле на тржиште, смањили би се губици из буџета и пореско оптерећење, а квалитет услуга би се повећао. Да ли је то заиста тако?

Пре свега, извођење претходно јавних услуга на тржиште само по себи не значи и мање трошкове из буџета. На примеру чувене приватизације британског железничког система 1994. године уочљив је вишеструки раст буџетских средстава (субвенција) која су одлазила железницама[7]: са просечних милијарду фунти пре приватизације, та сума се након приватизације вишеструко повећала. Тако је у периоду од 2006. до 2007. године износила око шест милијарди, да би потом у периоду од 2009. до 2010. година била срезана на око четири милијарде фунти.

Други пример, из наше средине, такође показује исто. Када је 2010. године одлучено да се у систем јавног превоза у Београду уведе јавно-приватно партнерство, односно да се контрола и наплата карата повери приватној фирми Apex Solutions, градска управа је резоновала да ће то смањити неефикасност и субвенције јавном превозу. Међутим, 2013. године је износ субвенција за јавни превоз био за нешто више од 4 милијарде динара[8] већи него пре ове делимичне приватизације, и то упркос томе што је цена карата порасла у октобру 2012. године. Очекиваног већег прилива у градски буџет – није било.

Друго, треба поставити и питање да ли јавни сектор уопште може и треба да функционише по критеријумима ефикасности. Тржишни критеријум ефикасности мери искључиво новчану добит и губитке, али не уважава, тако рећи, „социјалну добит” која следи из тога што се нешто плаћа испод тржишне цене и што се та разлика покрива из буџета као, на пример, у случају здравствених услуга. Узмимо као пример хипотетичку четворочлану породицу, са троје деце и самохраном, запосленом мајком чија је бруто плата 40 хиљада динара. С обзиром на то да допринос на плату за здравство износи 12,3%, то значи да је укупно месечно издвајање за здравство 4920 динара. По члану породице то износи 1230 динара за цео месец приступа лечењу – у поређењу са тим, један преглед код лекара опште праксе у једној угледној београдској приватној ординацији кошта 1900 динара.[9] Дакле, пословање испод тржишне цене и буџетско финансирање здравственог система омогућавају и грађанима са примањима испод просека (као што је то случај горе) да имају релативно лак приступ каквом-таквом здравству – што никако не би био случај да се послује по ценама приватних ординација. Иста логика се може применити и на снабдевање водом, струјом или грејањем[10], као и на одношење смећа и друге комуналне услуге.  

Други чести аргумент у вези са јавним сектором се тиче његове „гломазности“ у погледу броја запослених, што подржавају неке рачунице. Поређењем броја запослених у јавном сектору са укупним бројем запослених може да се дође и до бројке од 45%. Међутим, овакво поређење прикрива важну чињеницу – јавни сектор није сам по себи превелик, већ је укупан број запослених премали, јер је више од половине радно способног становништва незапослено.[11] Уколико се примени другачији метод, па се број запослених у јавном сектору[12] доведе у везу са становништвом које је у радно активном добу[13], добија се бројка од 16,9 процената. Радикално другачија слика се добија када се то доведе у однос са укупним становништвом: према подацима из 2012., удео запослених у јавном сектору са јавним предузећима износи 7,6% од укупног становништва, док је у Хрватској и Црној Гори тај број већи за један проценат, у Словенији за два, као и у Британији и Пољској. [14] Према истим подацима, у Србији у образовању ради 1,95% укупног становништва, док је европски просек 3,46%; у здравству и социјалној заштити ради 2,24%, а европски просек је 4,74%. За који год се метод од два понуђена определили, испада да “гломазни” јавни сектор и није баш толико гломазан.

Наравно, често се чује и то да приватници и предузетници једини пуне буџет[15], па према томе издржавају јавни сектор. Међутим, чак и летимичан поглед на структуру пореских прихода поново доводи у питање доминантну представу. Према Закону о буџету Републике Србије за 2014. годину, порез на додату вредност и акцизе (дакле, оно што плаћају сви) учествују у буџету са 70,7%.[16] Порез на доходак грађана учествује са 5,1%, али су у тај проценат укључене и плате радника (који су те плате зарадили, није их им поклонио послодавац) а они, наравно, сачињавају огромну већину људи који примају плату. Тако се испоставља да приватници буџет финансирају, како је то истакао Владимир Милутиновић у свом тексту „Да ли нас приватници све хране?“[17], углавном на два начина: преко пореза на добит и пореза на свој доходак. С обзиром да је учешће пореза на добит предузећа у буџету 6,2%, јасно је да су приватни предузетници далеко од тога да једини, па чак и већински, „пуне буџет“ (притом је стопа пореза на добит код нас изузетно ниска и износи 15%, док је просек у ЕУ 23,5%[18]). Треба узети у обзир и да се порез на добит односи и на државна предузећа која су „у плусу“ (њих 292 од укупно 490[19]), тако да је учешће приватне добити још мање. Према Милутиновићу, проценат са којим приватници учествују у буџету је приближно једнак проценту приватних предузетника у укупном становништву.

Према томе, ништа није мање истинито од устаљене тврдње да нас „све хране приватници“ – пре ће бити да ми хранимо сами себе, односно да су радници ти који највише пуне буџет: прво, одбицима на своје зарађене плате, а друго, потрошњом својих доходака на робу на коју се плаћају ПДВ и акцизе. Шта ли је на крају остало од оног самопрегорног и довитљивог предузетника који у зноју лица свог издржава „паразитски систем“ у коме радници у јавном сектору по цео дан играју карте на послу и гледају филмове? Не много.

Ако се ствари овако поставе, долази се на далеко повољнији терен за одбрану јавног сектора од неолибералних притисака који ће се у наредном периоду интензивирати и све већег притисака приватника да се буџет реже (Унија послодаваца Србије недавно је тражила смањење плата у јавном сектору за читавих 25%, а пензија за 20%[20]). Ипак, какве ће бити последице најављених мера штедње у јавном сектору?

Пре свега, доћи ће до пада у материјалном и социјалном благостању, што је само по себи довољан разлог да се оне критикују, кад се узме у обзир већ низак ниво благостања. Ипак, с обзиром да политичко поље не функционише тако једноставно, вреди истаћи две битне групе негативних ефеката: прво, пад у потрошњи, производњи и запослености и, сходно томе, пад пореских прихода, и, друго, одлив буџетског новца у приватни сектор.

У погледу првог, најављено смањење плата у јавном сектору од 10% изазваће пад у потрошњи у износу од 1% БДП, односно 300 милиона евра.[21] Има разлога за сумњу да ће тај проценат бити и већи, услед ниског нивоа штедње и већ постојеће презадужености код банака. С обзиром на то да је стопа ненаплативих кредита код становништва 8,6%, а стопа кашњења у отплати 5,2%, те да у томе највише учествују управо потрошачки кредити, нема разлога очекивати да ће пад у потрошњи моћи да се надокнади овим средствима у иоле значајнијој мери.[22] У том смислу, услед чињенице да се српски буџет пуни углавном преко ПДВ и акциза, овакав пад ће утицати и на смањење пореских прихода, што ће повратно, у најмању руку, неутралисати планирано смањење буџетског дефицита.

У погледу одлива буџетског новца у приватни сектор, најављене мере укључују и субвенционисане кредите приватном сектору, при чему ће држава, у износу од 60 милиона евра[23], покрити разлику између ниске каматне стопе и онога што би банка иначе наплатила. Укратко, смањују се социјална давања и плате у јавном сектору, како би држава дала новац банкама. Када се узме у обзир да је стопа ненаплативих кредита код правних лица у привреди скоро 30%, а код предузетника 21,5%, велико је питање у којој ће мери овај новац бити враћен у буџет, а у којој ће мери послужити, као и до сада, за покривање губитака приватника.[24] Друга важна мера се односи на одлуку да ће држава свакој фирми са три или четири радника, уколико запосли још једног, платити 70% доприноса за њега/њу.[25] Дакле, поново се јавним новцем испуњавају обавезе приватника. А поврх свега, испоставља се да се ова мера показала као потпуно неучинковита и да приватници немају интерес да додатно запошљавају – до сада су се само четири фирме пријавиле за поменуте олакшице.[26]

Тако се, заправо, неолиберална критика јавног сектора потпуно преокреће: од „расипања новца приватника у јавном сектору“ долазимо до „расипања јавног новца у приватном сектору“. Да ствар буде још гора, у априлу је Драгољуб Рајић, директор Уније послодаваца, изјавио да радници из јавног сектора могу да пређу у приватни под условом да послодавци за то добију девет хиљада евра из буџета по радном месту, у виду кредита са каматном стопом од 1%.[27]  

Према томе, одбрана јавног сектора је битна не само зато што ће радници у њему имати мање плате, радити у лошијим условима или бити пребачени у приватни сектор где ће бити изложени већ надалеко чувеном третману, већ и зато што то значи поскупљење (дакле, мању доступност) услуга јавног сектора за све остале, одлив нашег новца у приватни сектор и општи пад привредне активности.

Ипак, треба имати на уму две ствари: прво, да је потребно више партиципације самих „корисника“, грађана, у управљању и одлучивању у јавном сектору, и друго, да је структура запослених у јавном сектору „тешка одозго“, односно да постоји велики број управљачких позиција, као и велики распон плата између тих позиција и већине радничких. У том смислу, не сме се заборавити да одбрана јавног сектора пре свега значи одбрану радника у њему и његових социјалних функција, те да се ни у ком случају не сме стати у одбрану директора јавних предузећа чије се плате крећу у распону од две до три хиљаде евра или сличних управљачких положаја на којима се врло мало ради, а осим великих плата се за њих добијају и „додатни приходи“ за учешће у разним комисијама и одборима.

А шта са самопрегорним предузетницима и послодавцима? За почетак, повећати стопу пореза на добит – ионако заиста мало учествују у буџету.