Statut Vojvodine: Izazov građanskoj ustavnosti i ustavnom patriotizmu

Predlog statuta AP Vojvodine upućen je Narodnoj skupštini Republike Srbije koja po Ustavu daje prethodnu saglasnost u postupku njegovog donošenja. Dok se približava trenutak najavljenog usvajanja statuta, tišinu uočljivog izostanka javne rasprave o tom aktu tek sporadično prekinu oprečni stavovi različitih autora koji se kreću u rasponu od glorifikacije pravne zaštite multikulturalizma i stvaranja uslova za privredni razvoj i brže evrointegracije koje taj akt navodno omogućava, do strahovanja da se njime ugrožava srpski narod i stvara nova država nacionalnih manjina na teritoriji Srbije. Nesumnjivo je da Predlog statuta AP Vojvodine zavređuje posebnu pažnju i iziskuje temeljnu ustavnopravnu analizu jer se najvišim pravnim aktom pokrajine dalje razvija ustavnopravni sistem zemlje. Upravo zbog toga, ovaj rad koji predstavlja skromni pokušaj naučne analize, u središte pažnje stavlja pitanje odnosa Predloga statuta prema građanstvu koje je osnovno konstitutivno načelo političke organizacije.

SISTEMSKE NEJASNOĆE USTAVA SRBIJE

Ustav Republike Srbije iz 2006. ne sadrži jasna rešenja kojima se uređuje odnos između višenacionalnosti i građanske jednakosti i suverenosti, kao ni odnos između višenacionalnosti i državnog uređenja. Ustavne odredbe ne predstavljaju dosledno izvođenje određene koncepcije koja je jasno i nedvosmisleno ugrađena u ustavnopravne temelje države.

Sa druge strane, naročito polazeći od ustavne odredbe da je Srbija država srpskog naroda i svih građana, može se postaviti pitanje da li su ravnopravni građani, kao nosioci suverenosti, ravnopravni i kao pripadnici različitih nacija? Iako Ustav u članu 75. stav 1. predviđa da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajamčena svim građanima, jemče i dodatna, individualna ili kolektivna prava, građani su ex constitutione ravnopravni i kao pripadnici različitih nacija. Izloženi zaključak proističe iz člana 19. Ustava koji je predvideo svrhu ustavnih jemstava manjinskih prava propisujući da jemstva manjinskih prava služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava. Dakle, pripadnicima manjina jemče se dodatna - manjinska prava da bi očuvali svoje dostojanstvo i ostvarili punu slobodu i jednakost u Republici Srbiji kao otvorenom i demokratskom društvu zasnovanom na vladavini prava i to se jemče ustavom koji donose svi građani kao nosioci suverenosti. Način ostvarivanja ustavom zajamčenih dodatnih manjinskih prava reguliše se zakonom. Od proklamovane ravnopravnosti građana, koju ne narušava ustavno jemstvo dodatnih manjinskih prava, ipak se odstupa u članu 79. stav 2. Ustava koji predviđa da se pokrajinskim propisima, dakle aktima slabije pravne snage od Ustava i zakona, mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina!!!! Doduše, Ustav ističe da se to čini u skladu sa Ustavom i zakonom, ali nije jasno šta bi bila svrha dodatnih prava koja nisu zajamčena Ustavom, kao što nije jasno ni kako je moguće prava ustanoviti aktom niže pravne snage od ustava i zakona. U tom smislu, treba istaći da izloženo određenje nije u saglasnosti sa ustavnim načelom da se zakonom propisuje način ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava, ako je to Ustavom izričito predviđeno. Ustavno upućivanje na zakonsko regulisanje načina ostvarivanja pojedinih manjinskih prava nameće međutim jedno važno pitanje – kako se na regulisanje načina ostvarivanja manjinskih prava odražava razgraničenje nadležnosti između Republike i nižih nivoa organizovanja vlasti (autonomna pokrajina i lokalna samouprava). Drugim rečima, budući da je zakon akt centralne vlasti, da li je ustavotvorac vodio računa da razgraničenje nadležnosti između različitih nivoa vlasti ne utiče na jednakost i ravnopravnost građana i sistemski kvalitet ustavnih rešenja.?

Sa druge strane, naročito polazeći od ustavne odredbe da je Srbija država srpskog naroda i svih građana, može se postaviti pitanje da li su ravnopravni građani, kao nosioci suverenosti, ravnopravni i kao pripadnici različitih nacija? Iako Ustav u članu 75. stav 1. predviđa da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajamčena svim građanima, jemče i dodatna, individualna ili kolektivna prava, građani su ex constitutione ravnopravni i kao pripadnici različitih nacija. Izloženi zaključak proističe iz člana 19. Ustava koji je predvideo svrhu ustavnih jemstava manjinskih prava propisujući da jemstva manjinskih prava služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava. Dakle, pripadnicima manjina jemče se dodatna - manjinska prava da bi očuvali svoje dostojanstvo i ostvarili punu slobodu i jednakost u Republici Srbiji kao otvorenom i demokratskom društvu zasnovanom na vladavini prava i to se jemče ustavom koji donose svi građani kao nosioci suverenosti. Način ostvarivanja ustavom zajamčenih dodatnih manjinskih prava reguliše se zakonom. Od proklamovane ravnopravnosti građana, koju ne narušava ustavno jemstvo dodatnih manjinskih prava, ipak se odstupa u članu 79. stav 2. Ustava koji predviđa da se pokrajinskim propisima, dakle aktima slabije pravne snage od Ustava i zakona, mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina!!!! Doduše, Ustav ističe da se to čini u skladu sa Ustavom i zakonom, ali nije jasno šta bi bila svrha dodatnih prava koja nisu zajamčena Ustavom, kao što nije jasno ni kako je moguće prava ustanoviti aktom niže pravne snage od ustava i zakona. U tom smislu, treba istaći da izloženo određenje nije u saglasnosti sa ustavnim načelom da se zakonom propisuje način ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava, ako je to Ustavom izričito predviđeno. Ustavno upućivanje na zakonsko regulisanje načina ostvarivanja pojedinih manjinskih prava nameće međutim jedno važno pitanje – kako se na regulisanje načina ostvarivanja manjinskih prava odražava razgraničenje nadležnosti između Republike i nižih nivoa organizovanja vlasti (autonomna pokrajina i lokalna samouprava). Drugim rečima, budući da je zakon akt centralne vlasti, da li je ustavotvorac vodio računa da razgraničenje nadležnosti između različitih nivoa vlasti ne utiče na jednakost i ravnopravnost građana i sistemski kvalitet ustavnih rešenja.?

Odgovor na izloženo pitanje nažalost ukazuje na pomanjkanje punog sistemskog kvaliteta ustavnih rešenja. U tom smislu treba istaći da i pored izričite odredbe člana 97. Ustava koja određuje nadležnosti Republike Srbije u koje, između ostalog spadaju i ostvarivanje i zaštita sloboda i prava, dakle i manjinskih prava, ustavotvorac, kao što je istaknuto, prepušta da se pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Zaključak da nema sistemskog kvaliteta u ustavnom regulisanju uticaja razgraničenja nadležnosti između Republike i nižih nivoa organizovanja vlasti na regulisanje načina ostvarivanja manjinskih prava može se izvesti i na osnovu odredbi člana 183. stav 3. i člana 190. stav 3. Ustava koje predviđaju da se autonomne pokrajine i opštine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, a opštine još i o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, bez preciziranja šta bi se moglo smatrati pravim značenjem staranja o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, budući da prema Ustavu pokrajine i lokalne samouprave ne raspolažu zakonodavnom i sudskom vlašću. Sa druge strane, iako u članu 179. propisuje da autonomne pokrajine, samostalno, u skladu sa Ustavom i svojim statutom (dakle ne i u skladu sa zakonom!!) propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi, već u stavu 4. sledećeg člana Ustav odstupa od izloženog rešenja propisujući da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava omogućava srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini pokrajine, u skladu sa zakonom. Imajući u vidu izložena rešenja nameće se pitanje da li su postojanje i nadležnosti autonomnih pokrajina u ustavnopravnom sistemu Republike Srbije ipak izraz višenacionalnosti i preambularno proklamovane ravnopravnosti svih etničkih zajednica? Drugim rečima, da li je ustavotvorac, opredelivši se za umereni ustavni nacionalizam pri utemeljenju države, rešio da ustanovi i umereni nacionalni regionalizam u državnom uređenju? Ako je već Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, da li su autonomne pokrajine u Srbiji teritorijalne zajednice svih građana i nacionalnih zajednica koje u njima žive?

Ustav Republike Srbije sadrži odredbe koje Republiku Srbiju približavaju regionalnom državnom uređenju. U članu 176. garantuje se pravo građana na pokrajinsku autonomiju koje građani ostvaruju neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika. Član 182. stav 1. autonomne pokrajine određuje kao autonomne teritorijalne zajednice osnovane ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju. Treći stav člana 182. propisuje da se nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a postojeće ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava. Sudeći prema izloženim odredbama, Republika Srbija je još uvek asimetričnog državnog uređenja, ali sa ustavom predviđenom mogućnošću potpune regionalizacije. Štaviše, može se istaći da je Ustav iz 2006. u odnosu na Ustav iz 1990. promenio razloge obrazovanja autonomnih pokrajina. Autonomne pokrajine su prema prethodnom Ustavu bile obrazovane u skladu sa posebnim nacionalnim, istorijskim, kulturnim i drugim svojstvima njihovih područja, dok novi Ustav predviđa savremeniji, građanski koncept teritorijalne autonomije posredstvom propisivanja prava građana na pokrajinsku autonomiju koje prema članu 12. stav 1. Ustava ograničava državnu vlast. Ipak, iako uvodi koncept prava građana na pokrajinsku autonomiju, Ustav ne određuje precizno titulara prava na pokrajinsku autonomiju. Sudeći prema članu 182. stav 3. Ustava koji predviđa da predlog za osnivanje ukidanje, ili spajanje autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, moglo bi se stati na stanovište da su titular prava na pokrajinsku autonomiju svi građani Republike Srbije koji su nosioci suverenosti, odnosno ustavotvorne vlasti. Međutim, u stavu 4. isti član Ustava predviđa da se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, iz čega bi moglo da sledi da su titular prava na pokrajinsku autonomiju i građani svake posebne autonomne pokrajine. Izložene protivrečene odredbe Ustava Republike Srbije mogu dovesti do značajnih nejasnoća u budućem ustavnopravnom razvitku zemlje2 i otvaraju pitanje koncepta građanina u ustavnopravnom sistemu Republike Srbije i normativne razrade građanskog statusa opštim pravnim aktima slabije pravne snage od Ustava. Na osnovu izloženih odredbi, nije jasno da li su građani autonomnih pokrajina svoje pravo na pokrajinsku autonomiju koje ograničava državnu vlast stekli kao ravnopravni građani Republike, zapravo i od građana Republike kao nosilaca suverenosti i ustavotvorne vlasti, ili svoja prava i status vis-à-vis države Srbije uživaju samo kao građani autonomne pokrajine, naročito ukoliko su pripadnici nacionalnih manjina koje su u skupštini pokrajine srazmerno zastupljene i kojima pokrajina svojim aktima ustanovljava dodatna prava? Štaviše, budući da se pokrajina stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, da svojim propisima ustanovljava dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina i da se u njenom predstavničkom telu obezbeđuje srazmerna zastupljenost manjina, postavlja se pitanje da li pripadnici nacionalnih manjina svoje pokrajinsko građanstvo, shvaćeno kao skup pravila koje ih određuju kao kompetentne članove te političke zajednice, izvode isključivo iz pokrajinskih pravnih pravila?

Pomankanje jasnih rešenja kojima se uređuje odnos između višenacionalnosti i građanske jednakosti i suverenosti, kao i izostanak sistemskog kvaliteta u ustavnom regulisanju uticaja razgraničenja nadležnosti između Republike i nižih nivoa organizovanja vlasti na regulisanje načina ostvarivanja manjinskih prava, iako značajno, ipak nema karakter razgradnje građanske ustavnosti i izmene smisla principa građanstva kao statusa koji uključuje prava i dužnosti koje proističu iz državljanstva,3odnosno ukupnosti sloboda, prava i dužnosti koje pojedinac uživa u okviru političke zajednice.4 Prema Ustavu Republike Srbije ta politička zajednica je sama država, Republika Srbija, a ta prava su i kolektivna prava manjinskih zajednica pomoću kojih se u državnom okviru razvija različit, a ne identičan tretman manjina, čime se omogućava istinska jednakost i što čini da se Ustav Srbije svojim normativnim rešenjima približava koncepciji tako shvaćenog multikulturnog građanstva.5 Da Ustav Srbije ne napušta liberalno polazište jednakog građanstva za sve članove političke zajednice, i pored proklamovanja kolektivnih prava manjina i izostanka sistemskog kvaliteta u regulisanju uticaja razgraničenja nadležnosti između Republike i nižih nivoa organizovanja vlasti na regulisanje načina ostvarivanja manjinskih prava, jasno je ne samo na osnovu ustavnog garantovanja ljudskih prava i sloboda i određenja Republike Srbije kao države zasnovane, između ostalog, na vladavini prava i načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima, već proističe i iz niza drugih ustavnih odredbi. To su odredbe koje Republici stavljaju u nadležnost da obezbedi ravnopravnost građana posredstvom uređenja ostvarivanja i zaštite sloboda i prava, zakonskog regulisanja načina ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava, donošenja propisa i primene mera radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, kao i odredbi koje predviđaju da se spomenuta srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama pokrajina omogućava u skladu sa zakonom. Dakle, može se zaključiti da iako ima sistemskih nejsnoća, Ustav Republike Srbije, počiva na konceptu građanske ustavnosti koja vodi shvatanju da se pravo građana na pokrajinsku autonomiju koje ograničava državnu vlast izvodi iz ravnopravnog građanskog statusa u okviru Republike, odnosno da su nosioci prava na pokrajinsku autonomiju građani Republike koji žive u autonomnoj pokrajini. Da li Predlog statuta AP Vojvodine uvažava građansku ustavnost?

OD MINI- GRAĐANA DO PRIVILEGOVANIH VOJVOĐANA

Iako u prvom članu Predloga statuta stoji da je Vojvodina autonomna pokrajina građana i građanki koji u njoj žive, Predlog statuta zapravo usvaja i u nizu članova normativno razrađuje suštinski drugačiju koncepciju koja odstupa od građanske ustavnosti u Republici Srbiji. Ta koncepcija izražena je jasno u članu 4. Predloga statuta koji predviđa da su nosioci prava na pokrajinsku autonomiju građani AP Vojvodine. Preambula Predloga statuta predviđa da Skupština Vojvodine donosi statut i na osnovu istorijskog prava građanki i građana Vojvodine na ostvarivanje, negovanje i zaštitu autonomije., Iz toga jasno proističe da tvorci Predloga statuta stoje na stanovištu da su građani Vojvodine nosioci istorijskog prava na autonomiju, tako da oni nisu građani Vojvodine (samo) zato što ih takvima određuje statut, već (i) na osnovu svog istorijskog prava. Osnovna pitanja koja se nameću nakon sagledavanja izložene odredbe Predloga statuta su šta je bila sadržina i da li je uopšte bilo tog «građanskog» statusa i prava na autonomiju u socijalističkom periodu kada je ustanovljena autonomna pokrajina Vojvodina u okviru Srbije? Građanskog statusa u pravom smislu te reči za vreme socijalističkog perioda u Srbiji i njenoj AP Vojvodini niti je bilo, niti ga je moglo biti. Ukoliko se građanski status odredi kao ukupnost prava i dužnsti koje pojedinac uživa u političkoj zajednici, u prvom redu političkih prava i sloboda, utoliko je jasno da za vreme socijalističkog perioda takvih prava i sloboda nije bilo, niti su državljani bili pravno i politički ravnopravni ljudi. U jugoslovenskoj stručnoj literaturi jasno je istaknuto da, u tom periodu, pojedinac nije bio konstituisan u političkom sistemu kao politički subjekt-građanin koji na osnovu svojih prava i sloboda ograničava i kontroliše političku vlast, već je samo mogao da dosegne do pripadnika apstraktnih kolektiviteta, do «mini-građanina», a Ustav iz 1974. doveo je do kraja dominaciju apstraktnog kolektiviteta nad pojedincem time što je spojio otuđenu politički vlast i naciju.6 Dakle, kolektivistička dimenzija socijalizma doprinela je da se u političkom sistemu individue pre određuju kao privesci koletiviteta i «mini-građani» nego kao politički ravnopravne, svesne i aktivne jedinke. U tom smislu, takvi «mini-građani» nisu ni ostvarivali pravo na pokrajinsku autonomiju, već su autonomne pokrajine bile kvazi-države u kojima je (pokrajinska) partijska elita težila državnosti. Otuda argumenti političke arheologije o nekakvom istorijskom pravu, koje uzgred, u okviru Srbije, nema ni značajniju istorijsku dimenziju, niti imaju demokratski kapacitet, niti su održivi.

Posebnu pažnju treba usmeriti ka pitanjima šta je sadržina savremenog prava na pokrajinsku autonomiju i šta je sadržina političkog položaja pojedinca kome Predlog statuta u ustavnopravnom sistemu Srbije, ili zapravo van njega, pokušava da da svojstvo građanina Vojvodine?Ustav Republike Srbije ne određuje eksplicitno sadržinu prava na pokrajinsku autonomiju, ali u članu 187. koji je posvećen zaštiti pokrajinske autonomije predviđa da organ određen statutom autonomne pokrajine ima pravo žalbe Ustavnom sudu ako se pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnost autonomne pokrajine. Iz izložene ustavne odredbe moglo bi da sledi da je sadržina prava na pokrajinsku autonomiju samostalno vršenje nadležnosti autonomne pokrajine. Predlog statuta međutim u članu 5. koji je prema rubrumu posvećen ostvarivanju prava na pokrajinsku autonomiju širi sadržinu prava na pokrajinsku autonomiju propisujući da građani AP Vojvodine samostalno ostvaruju svoja prava i izvršavaju svoje dužnosti utvrđene Ustavom Republike Srbije, zakonom, Statutom Autonomne Pokrajine Vojvodine i opštim aktima organa AP Vojvodine. Predlog statuta ne predviđa da građani AP Vojvodine samostalno ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, već prava i dužnosti koje su utvrđene ustavom, zakonom i pokrajinskim aktima. Sudeći prema izloženoj odredbi Predloga statuta, u pravo na pokrajinsku autonomiju spada ostvarivanje svih prava i dužnosti utvrđenih ustavom, zakonom, statutom i opštim aktima pokrajine. Dakle, umesto da se prava zajamčena Ustavom neposredno primenjuju, što je propisano članom 19. stav 1. Ustava, Predlog statuta postaje akt koji posreduje između Ustava i građana predviđajući da se ta prava samostalno ostvaruju od strane građana pokrajine. Štaviše, pokrajinsko građanstvo na osnovu izložene odredbe obuhvata i prava utvrđena statutom i opštim aktima pokrajine, što prevazilazi nadležnosti pokrajine koja po Ustavu svojim propisima može da ustanovljava samo dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina i to u skladu sa ustavom i zakonom. Da li se utvrđivanjem dodatnih prava opštim pravnim aktima koje donosi pokrajina utiče na ravnopravnost građana u Republici? Pre odgovora na to pitanje treba razmotriti da li se Predlogom statuta ustanovljavaju dodatna prava? Predlog statuta sadrži odredbe o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava. Pojedine odredbe sadržinski odstupaju od Ustava Republike Srbije i suštinski ne predstavljaju uređivanje načina na koji se Autonomna pokrajina Vojvodina stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, što je prema Ustavu Republike Srbije njena nadležnost koja se ostvaruje u skladu sa zakonom, već predstavljaju stvaranje pravnog osnova za proklamovanje novih ljudskih i manjinskih prava i načina njihovog ostvarivanja koje Ustav Republike Srbije ne poznaje i što bi, ukoliko bi se Predlog usvojio u predloženom tekstu, za posledicu imalo nejednakost građana Republike Srbije, narušavanje nadležnosti Republike, ali i odstupanje od evropskih principa. Tako, Predlog statuta u članu 8. predviđa da AP Vojvodina utvrđuje politiku jednakih mogućnosti i donosi posebne mere za podsticanje ravnopravnosti polova i da će pokrajina utvrditi uslove i način obezbeđivanja ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u organima AP Vojvodine. Izložena odredba Predloga statuta je u suprotnosti sa ustavnim rešenjem prema kome država, dakle Republika Srbija jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Štaviše, nameće pitanje da li pokrajina utvrđujući uslove i način obezbeđivanja ravnopravne zastupljenosti u organima AP i donoseći posebne mere za podsticanje ravnopravnosti polova može da odstupi od ustavne odredbe prema kojoj građani imaju pravo da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije, ili naruši ustavno načelo zabrane diskriminacije na osnovu pola.? Da pojedine odredbe Predloga statuta suštinski ne predstavljaju uređivanje načina na koji se Autonomna pokrajina Vojvodina stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, već su stvaranje pravnog osnova za proklamovanje novih ljudskih i manjinskih prava i načina njihovog ostvarivanja koje Ustav Republike Srbije ne poznaje, što za posledicu može da ima nejednakost građana Republike Srbije, vidi se i kroz odredbu člana 21. Predloga statuta koji propisuje posebnu zaštitu majke i deteta. Taj član Predloga statuta u svom stavu 1. predviđa da AP Vojvodina obezbeđuje dodatna i dopunska prava prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom. Izložena odredba Predloga statuta nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije ne samo zbog toga što Ustav u članu 66. stav 1. predviđa da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, a ne u skladu sa pokrajinskim statutom ili odlukom, već i zbog toga što bi obezbeđivanje dodatnih i dopunskih prava značilo stvaranje nejednakosti među građanima Republike Srbije. Drugim rečima, ukoliko bi se usvojilo predloženo rešenje, utoliko bi građani Republike Srbije koji žive na teritoriji AP Vojvodine bili privilegovani u odnosu na ostale građane u pogledu zaštite prava dece, trudnica, majki i samohranih roditelja što potvrđuje izričito predviđanje „višeg stepena zaštite“. Osnovano se može postaviti pitanje u odnosu na koga će deca, trudnice, majke i samohrani roditelji u Vojvodini uživati „viši stepen zaštite“. Ako se mislilo na ostale građane Republike Srbije, a očigledno je reč o takvoj nameri tvoraca Predloga statuta, onda se time narušava sistem socijalne zaštite koji inače, prema članu 97. t.10. Ustava, uređuje i obezbeđuje Republika Srbija. I ne samo to. Izložena odredba Predloga statuta narušava zabranu diskriminacije koju Ustav nameće u članu 21. stav 3. jer na osnovu regionalne pripadnosti, omogućava privilegovani status!! Štaviše, nije jasno ni šta će biti osnova za priznavanje tih dodatnih prava i višeg stepena zaštite – da li će to moći da bude boravište, ili isključivo prebivalište na teritoriji AP Vojvodine, ili možda prebivalište tokom određenog vremenskog perioda? Odredbe o utvrđivanju politike jednakih mogućnosti i donošenju posebnih mere za podsticanje ravnopravnosti polova, kao i o obezbeđivanju dodatnih i dopunskih prava i zaštite, odnosno višeg stepen zaštite dece, trudnica, majki i samohranih roditelja, nisu u skladu ni sa odredbama potpisanog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Naime, član 101. Sporazuma izričito predviđa da će saradnja između Srbije i Zajednice uključivati usklađivanje zakonodavstva u Srbiji o radnim uslovima i jednakim mogućnostima za žene i muškarce, za osobe sa invaliditetom i pripadnike manjinskih i drugih osetljivih grupa i da će to usklađivanje zakonodavstva uzimati kao parametar postojeći stepen zaštite u Zajednici. Dakle, potpisivanjem Sporazuma, u cilju evropskih inegracija, Republika Srbija se obavezala da uskladi zakonodavstvo u Srbiji, da, drugim rečima, uskladi različite zakone i opšte pravne akte na različitim nivoima, uzimajući kao parametar postojeći stepen zaštite u Zajednici. Predlog statuta ne samo da predviđa rešenje koje ne doprinosi usklađivanju zakonodavstva u Srbiji, a time i evropskim integracijama zemlje, već je protivno i evropskim principima jer je u Evropi takav vid zaštite u nadležnosti Zajednice, a ne država članica, a kamoli njihovih regiona!!!. Na osnovu svega može se zaključiti da ukoliko se usvoji u predloženom tekstu, Statut AP Vojvodine ne samo da uvodi novu i Ustavu nepoznatu kategoriju građana Vojvodine, već omogućava da oni u Republici Srbiji postanu, u odnosu na ostale građane, privilegovani u pravima i slobodama.Umesto da građanstvo shvaćeno kao ukupnost sloboda, prava i dužnosti koje pojedinac uživa u okviru države kao političke zajednice koja ih garantuje bude princip integracije i ujednačavanja, pokrajinsko građanstvo koje se Predlogom statuta predviđa vodi nejednakosti i predstavlja izraz interesne stihije! Zašto Predlog statuta predviđa da pokrajina vodi politiku jednakih mogućnosti i obezbeđuje dodatna prava i viši stepen zaštite?Zašto politika jednakih mogućnosti ne bi mogla da ostane isključiva republička nadležnost? U državama sa složenim državnim uređenjem, federacijama, čije federalne jedinice imaju u smislu ustavnog prava svojstvo država, prava garantovana od strane federalne države služe da uklone izvesnu onesposobljenost koja proističe iz statusa stranca koji imaju građani država članica u drugim državama članicama. Isti smisao ima i evropsko građanstvo koje je u okviru EU ustanovljeno Mastrihtskim ugovorom.7 Formulacija o uklanjanju onesposobljenosti koja proističe iz statusa stranca kao svrsi prava koja garantuje federacija preuzeta je iz jedne presude američkog Vrhovnog suda8 koja je donesena u skladu sa članom 4. odsek 2. Ustava SAD koji je normirao da građani svake države (federalne jedinice) imaju pravo na sve privilegije i imunitete građana odgovarajuće države, a koja je, po tumačenju samog Vrhovnog suda, imala za cilj da «pomogne fuziju većeg broja nezavisnih država u jednu naciju».9Dakle, u tome leži odgovor na pitanje o motivima tvoraca Predloga statuta da teže različitim pravima - budući da jednakost u pravima pomaže fuziji većeg broja entiteta u jednu političku naciju, jasno je da različite privilegije u političko-teritorijalnim jedinicama doprinose centripetalnim težnjama. Posebno pitanje u vezi sa Predlogom statuta je da li, ako već narušava klasičnu liberalnu individualnu građansku jednakost, taj akt utiče i na građanstvo shvaćeno u novom teorijsko-pravnom vidu tog pojama, kao multikulturno građanstvo?

SA ONE STRANE MULTIKULTURALNOG GRAĐANSTVA

Koncept multikulturnog građanstva u osnovi počiva na shvatanju o neophodnosti priznavanja grupno-diferenciranih manjinskih prava u koja spadaju pravo na samoupravu manjina, prava prilagođavanja i prava specijalnog predstavljanja, a kojima se sprečava da neutralnost liberalne države spram različitih kulturnih i nacionalnih identiteta dovede do ozbiljne nejednakosti među nacionalnim grupama koja dalje vodi ka ozbiljnoj nepravdi.10Kimlikino utemeljenje kolektivnih manjinskih prava je u osnovi liberalno i zasniva se na individualnoj autonomiji, slobodi izbora i jednakosti, tako da njegovo poimanje multikulturnog, zapravo «diferenciranog građanstva» ne znači odstupanje od jednakog građanstva za sve članove političke zajednice,11a njegova teorija manjinskih prava situirana je u tradicionalni državni okvir.12Budući da su manjinska kolektivna prava koja vode «diferenciranom građanstvu» inherentna i trajna i da proističu iz činjenice da je opstanak i zaštita identiteta etnokulturnih grupa dobro koje treba pravno zaštititi, unutrašnji normativno-pravni nivo zaštite kolektivnih prava vrlo često je ustavni (podvukao V.Đ.).13

Ustav Republike Srbije, kao što je istaknuto, donekle usvaja ovakvu koncepciju manjinskih prava garantujući sve izložene vidove kolektivnih prava radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja identiteta nacionalnih manjina. Predlog statuta AP Vojvodine odstupa međutim od Ustava Republike Srbije i u pogledu odredbi koje se odnose na unapređenje položaja nacionalnih manjina i manjinska prava, menjajući time izloženi smisao multikulturnog građanstva.

Član 6. Predloga statuta propisuje nacionalnu ravnopravnost, zapravo ravnopravnost u ostvarivanju prava, Srba, Mađara, Slovaka, Hrvata, Crnogoraca, Rumuna, Roma, Bunjevaca, Rusina i Makedonaca, kao i drugih bojčano manjih nacionalnih zajednica koje tradicionalno žive u Vojvodini. Izloženi član Predloga statuta nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije najpre zbog toga što je ravnopravnost kategorija koja se jemči Ustavom, odnosno koju proklamuje i štiti država, a ne autonomna pokrajina. Drugim rečima, većinski narod i nacionalne manjine su ravnopravni u okviru Republike Srbije, a ne u okviru autonomne pokrajine. To je jasno iz člana 14. stav 2. Ustava Republike Srbije koji predviđa da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta, člana 76. stav 1. Ustava Republike Srbije koji pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom, kao i iz Preambule Ustava koja ističe da građani Srbije donose Ustav, između ostalog, polazeći od državne tradicije srpskog naroda i ravnopravnosti svih građana i etnčkih zajednica u Srbiji.. Iako garantuje nacionalnu ravnopravnost u pokrajini, Predlog statuta suštinski odstupa od nacionalne ravnopravnosti u Republici Srbiji jer u članu 23. stav 2. predviđa da AP Vojvodina može da obezbedi dodatna ili dopunska prava, odnosno da postavi viši stepen zaštite prava pripadnika nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine. Kao i kod obezbeđivanja višeg stepena zaštite za pojedine kategorije građana, tako se i u pogledu nacionalnih kolektiviteta osnovano može postaviti pitanje u odnosu na koga će pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu uživati „viši stepen zaštite“? Ako se mislilo na ostale manjine u Republici Srbiji, onda se time narušava ravnopravnost koja se garantuje Ustavom.

U izloženim, ali i drugim ustavnim odredbama koje su posvećene manjinskim pravima i zakonskom uređivanju načina njihovog ostvarivanja, nema izričitog određenja pojma nacionalne manjine, niti vrste akata kojima će se regulisati pojam nacionalne manjine. Ipak, u pojedinim odredbama Ustava implicitno je sadržano upućivanje na zakonsko određenje nacionalne manjine koje se pojavljuje kao prethodno pitanje ostvarivanja manjinskih prava zajamčenih Ustavom. Tako se članom 75. stav 3. Ustava Republike Srbije predviđa da pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete radi ostvarivanja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, u skladu sa zakonom. Budući da zakonsko regulisanje izbora nacionalnih saveta i ostvarivanje tog vida samouprave podrazumeva prethodno utvrđivanje ko ima prava da izabere svoj nacionalni savet, odnosno ko se smatra nacionalnom manjinom, jasno je da zakon mora da sadrži definiciju nacionalne manjine ili da uvaži postojeću definiciju, odnosno jasno je da je određivanje pojma i postojanja nacionalnih manjina republička nadležnost.. U Republici Srbiji se primenjuje Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji je 2002. donesen u bivšoj Saveznoj skupštini SR Jugoslavije,14 a koji u članu 2. određuje pojam nacionalne manjine. Imajući u vidu izloženo, jasno je da se statutom ne mogu i ne smeju nabrajati nacionalne manjine koje postoje, jer nacionalne manjine postoje spram države i određuju se u okviru države.15

U izloženoj odredbi Predloga statuta o nacionalnoj ravnopravnosti, posebnu pažnju zavređuje činjenica da su tvorci Predloga statuta, ako su već napravili grešku i statutarnim odredbama hteli da proklamuju ravnopravnost, izostavili ravnopravnosti građana Vojvodine koje Predlogom stvaraju i koji su nosioci prava na pokrajinsku autonomiju. Tako se dolazi do zaključka da ukoliko bi se usvojila izložena odredba Predloga statuta, utoliko bi Autonomna pokrajina Vojvodina, umesto da bude pokrajina građana Republike Srbije koji žive na njenom područiju, postala pokrajina građana Vojvodine, ali ne kao takvih, već kao pripadnika ravnopravnih etnosa, što predstavlja značajno prekomponovanje političkog sistema. To je uočljivo i u nizu drugih odredbi Predloga statuta koje su posvećene manjinskim pravima.

Tako, u članu 20. stav 3. Predlog statuta predviđa se da se ne smatraju diskriminacijom mere koje AP Vojvodina može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika zajednica i grupa koji su zbog svoje različitosti u nepovoljnijem položaju od građana koji pripadaju većinskoj zajednici, što je u suprotnosti sa članovima 21. stav 4. i 76. stav 3. Ustava Republike Srbije. U navedenim članovima Ustava Republike Srbije predviđeno je da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. stav 4. Ustava), odnosno da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju. Sudeći na osnovu izloženih ustavnih odredbi, donosilac mera čiji je cilj postizanje pune ravnopravnosti mora da bude Republika Srbija,tako da se postavlja pitanje da li preduzimanje takvih mera od strane različitih nivoa organizovanja javne vlasti može da bude dozvoljeno u Republici Srbiji? Drugim rečima, nameće se dilema da li je usvajanje pravnih akata i donošenje mera od strane organa autonomne pokrajine u skladu sa izloženim odredbama Ustava koje predviđaju da posebne mere može da uvede Republika Srbija? Čini se da odgovor na postavljeno pitanje leži u vaganju između poštovanja nadležnosti autonomne pokrajine i postizanja pune ravnopravnosti na čitavoj teritoriji Republike Srbije, što je ex constitutione cilj takvih mera. U tom smislu, treba istaći da bi AP Vojvodina mogla da preduzme takve mere u oblastima društvenog života u kojima je nadležna samo na osnovu zakonom utvrđenog, odnosno prenesenog ovlašćenja koje sadrži precizne kriterijume u pogledu sadržine, vremena trajanja i beneficijara takvih mera, ili analogno merama koje u istoj oblasti društvenog života već postoje na čitavoj teritoriji Republike Srbije. Izloženo tumačenje počiva na vrsti nadležnosti koje pokrajina ima i ustavne odredbe člana 97. stav 2. Ustava koja predviđa da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i ustavnost i zakonitost. Pojedine posebne odredbe Ustava izričito predviđaju da se posebne mere sprovode u skladu sa zakonom, tako da se može zaključiti da je namera ustavotvorca bila da se mere čiji je cilj postizanje pune ravnopravnosti, ili srazmerne zastupljenosti sprovode ne samo u Republici Srbiji, već i od strane Republike Srbije i njenih organa. U tom smislu, posebno je važno da se ukaže da član 180. stav 4. Ustava predviđa da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama u skladu sa zakonom. Nema sumnje da je ustavotvorac takvo rešenje propisao radi obezbeđenja pune ravnopravnosti na čitavoj teritoriji Republike Srbije. Na osnovu toga, treba jasno zaključiti da statut AP Vojvodine, prema postojećem ustavnom uređenju Republike Srbije, ne može da preuzme nadležnost za uvođenje posebnih mera za postizanje pune ravnopravnosti, niti sme da propiše blanko ovlašćenje da se takve mere mogu uvesti, ne predvidevši pritom čak ni vrstu akata kojima bi se takve mere uvele, ni nadležnost organa za preduzimanje takvih mera. Zamislimo samo mogućnost da svaka političko-teritorijalna jedinica svojim statutom uvodi mere za unapređenje i postizanje pune ravnopravnosti!!! Takve mere bi se nesumnjivo razlikovale i umesto da vode ravnopravnosti, predstavljale bi njeno različito tumačenje, a time i negiranje jer bi ravnopravnost zavisila od svake od tih zajednica posebno.16 Da je namera tvoraca Predloga bila da statutom AP Vojvodine izvrše prekomponovanje političkog sistema još se bolje uočava u članovima 22. 24. i 25. Predloga statuta koji su takođe u suprotnosti sa važećim ustavnim i zakonskim rešenjima.

Član 22. Predloga statuta predviđa da pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine uživaju posebnu zaštitu i sva prava koja su aktima Republike Srbije garantovana nacionalnim manjinama. Izloženi član Nacrta statuta suprotan je slovu i duhu Ustava Republike Srbije iz najmanje dva razloga. Suprotan je Ustavu i važećem zakonodavstvu zbog toga što Ustav Republike Srbije u svom normativnom delu i važeće zakonodavstvo ne poznaju kategoriju „nacionalne zajednice“, već se u njima koristi samo pojam „nacionalne manjine“i razvija samo koncept prava i zaštite nacionalnih manjina. Štaviše, izloženi član Predloga statuta je još jedan pokušaj da se AP Vojvodina učini garantom prava i nivoom organizovanja javne vlasti koji jamči zaštitu prava. Drugim rečima, umesto da uživaju prava zato što im ih garantuje država Srbija koja po članu 97. t.2. Ustava uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava, pripadnici nacionalnih manjina ta prava i zaštitu uživaju u izmenjenom svojstvu, kao pripadnici nove kategorije „nacionalnih zajednica“ jer im to garantuje statut AP Vojvodine. Šta je zapravo pravi smisao takve zamene termina? Čini se da se Predlogom statuta pokušava izmena političkog sistema i stvaranje konstitutivnosti nacionalnih zajednica u pokrajini u modelu konsocijacije. U prilog tome jasno svedoče i odredbe člana 24. Predloga statuta kojima se propisuje srazmerna zastupljenost pripadnika „nacionalnih zajednica“ u pokrajinskim organima i organizacijama koja se sprovodi od strane „Vlade“ AP Vojvodine koja je, na osnovu pokrajinske skupštinske odluke, dužna da preduzme posebne mere i aktivnosti u cilju postizanja srazmerne zastupljenosti. Izložena odredba Predloga statuta nije u skladu sa Ustavom najpre zbog toga što Ustav pravi jasnu razliku između srazmerne i odgovarajuće zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina koje vezuje za učešće manjine u različitim vidovima javnog žvota. Naime, Ustav u članu 180. stav 4. propisuje da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom, dok u članu 77. stav 2. predviđa da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Dakle, Ustav Republike Srbije jasno predviđa da se u Skupštini AP Vojvodine mora omogućiti srazmerna zastupljenost manjina, u skladu sa zakonom, dok se pri zapošljavanju u pokrajinskim organima vodi računa o nacionalnom sastavu i odgovarajućoj zastupljenosti. Za razliku od izloženih odredbi Ustava, Predlog statuta AP Vojvodine srazmernu zastupljenost vezuje za sve pokrajinske organe i organizacije. Štaviše, izložena odredba Predloga statuta, budući da se odnosi na pokrajinske organe, a time i Skupštinu AP Vojvodine, nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije i zbog toga što član 180. stav 4. Ustava jasno propisuje da se srazmerna zastupljenost u Skupštini AP omogućuje u skladu sa zakonom, dok Predlog statuta propisuje da način omogućavanja srazmerne zastupljenosti nacionalnih zajednica u Skupštini uređuje Skupština, pokrajinskom skupštinskom odlukom. Jasno se može zaključiti da takve mere, ukoliko se ne preduzimaju na osnovu zakona, odnosno ako ih preduzimaju pokrajinski organi na osnovu pokrajinske odluke, mogu da utiču na jednakost i ravnopravnost građana u Republici Srbiji. Posebnu pažnju zavređuje član 25. Predloga statuta kojim se u stavu 1. predviđa da pripadnici nacionalnih zajednica koji čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, preko izabranih nacionalnih saveta ostvaruju oblik autonomije, osnivaju ustanove, samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja. Iako prima facie izložena odredba Nacrta statuta izražava smisao člana 75. stav 3. Ustava Republike Srbije, ipak se pažljivijim sagledavanjem i sistematskim tumačenjem Predloga statuta može zaključiti da je ona u suprotnosti sa spomenutim članom Ustava. Član 75. stav 3. Ustava predviđa da pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom, radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma. Sa druge strane, Predlog statuta predviđa da pripadnici manjina, zapravo «nacionalnih zajednica» kako ih Predlog statuta naziva, preko izabranih nacionalnih saveta ostvaruju oblik autonomije, ne precizirajući pritom o kakvoj je autonomiji reč. Dakle, ustavni koncept samouprave koja se pripadnicima manjina u Republici Srbiji garantuje u oblasti obrazovanja, kulture, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, zamenjuje se u AP Vojvodini «oblikom autonomije» koji se čak i normativno razdvaja od samostalnog odlučivanja ili učestvovanja u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja, bez jasnog određivanja prirode, sadržine i smisla takvog «oblika autonomije». Stav 2. istog člana Predloga statuta predviđa da AP Vojvodina, u okviru svojih prava i dužnosti poverava vršenje pojedinih poslova nacionalnim savetima, ili ih uključuje u odlučivanje i obezbeđuje sradstva za vršenje tih poslova. Izloženi stav 2.člana 25. Predloga statuta takođe značajno odstupa od ustavnih rešenja i postojećeg zakonodavstva. Naime, član 178. stav 2. Ustava jasno predviđa da autonomna pokrajina može odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti. Dakle, prema Ustavu, autonomna pokrajina može poveriti samo pitanja iz svoje nadležnosti, zapravo izvorne nadležnosti, i to samo jedinicama lokalne samouprave. Predlog statuta međutim, ne samo da predviđa mogućnost poveravanja poslova nacionalnim savetima, već predviđa i mogućnost da Vojvodina poveri poslove «u okviru svojih prava i dužnosti», što otvara pitanje da li Predlog statuta dozvoljava mogućnost prenosa poverenih poslova???Ukoliko su tvorci Predloga statuta imali u vidu takvu mogućnost, utoliko je reč o još jednom vidu grupe protivustavnosti. Štaviše, izložena odredba člana 25. stav 2. Predloga statuta nije u skladu ni sa važećim Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji predviđa da država može savetima preneti deo javnih ovlašćenja u oblastima obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma. Treba ukazati i na odredbe člana 40. Predloga statuta koje predstavljaju normativnu razradu načela ravnopravnosti nacionalnih zajednica u Pokrajini i dokaz konsocijacije koja se uspostavlja. Član 40. Predloga statuta naime predviđa uvođenje Saveta nacionalnih zajednica kao posebnog tela Skupštine (stav 1.) koje je ovlašćeno da Skupštini daje mišljenje pri rešavanju pitanja iz njene nadležnosti koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih manjina, zapravo nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu, kako ih Predlog statuta naziva, a naročito u oblasti kulture, obrazovanja, javnog informisanja i službene upotrebe jezika i pisma.(stav 7.) Posebnu pažnju zavređuje sastav tog tela – prema Predlogu statuta polovina članova se bira iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao «pripadnici nacionalne zajednice koja čini brojčanu većinu»u ukupnom broju stanovništva Vojvodine, dok se druga polovina bira iz reda poslanika «koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu» u ukupnom broju stanovništva Vojvodine. Uvođenje takvog «tela» u pravni poredak nesumnjivo znači promenljivu strukturu, prikrivenu dvodomnost Skupštine AP Vojvodine i potvrdu konstitutivnosti etnos-a u Vojvodini. Evo i zašto. Takvo «telo» ne bi bilo obično unutrašnje radno telo Skupštine ne samo zbog toga što je jedino predviđeno odredbama Predloga statuta, već i zbog toga što se statutatrnim odredbama predviđa da se mišljenje Saveta obavezno pribavlja pri rešavanju pitanja iz nadležnosti Skupštine koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica. To zapravo znači da se pitanja u nadležnosti Skupštine ne mogu rešavati bez pribavljenog mišljenja takvog «tela» što ovlašćuje Savet da uskraćivanjem mišljenja, zapravo nekom vrstom veta, onemogući rad Skupštine. Budući da se pitanja koja su posredno ili neposredno u vezi sa ostvarivanjem prava nacionalnih zajednica koje su brojčana manjina u stanovništvu Vojvodine, po Predlogu statuta, ne svode samo na one oblasti društvenog života u kojima Ustav Republike Srbije garantuje prava pripadnicima nacionalnih manjina i samoupravu posredstvom nacionalnih saveta, (obrazovanje, kultura, informisanje i službena upotreba jezika i pisma), što ih zapravo širi na sve oblasti društvenog života, i imajući u vidu da je osnovna nadležnost Skupštine Vojvodine da vrši opštenormativnu funkciju, jasno je da Savet nacionalnih zajednica kao «telo» Skupštine odlučuje o svojoj nadležnosti i može da učestvuje u bezmalo svakoj aktivnosti Skupštine, a svakako onoj najvažnijoj – normativnom uređivanju društvenih odnosa. Na taj način, predstavništvo Vojvođana koje vrši «normativnu vlast» kako to Predlog statuta ističe, u svom sastavu ima jedan dom u kojem su zastupljene nacionalne zajednice kao takve jer se članovi tog Saveta biraju iz reda poslanika «koji se izjašnjavaju kao pripadnici» etnos-a. Drugim rečima, da bi bili izabrani u to «telo» poslanici moraju najpre da se izjasne o svojoj nacionalnoj pripadnosti, a samo postojanje «tela» takvog sastava garantuje zastupljenost nacionalnih zajednica kao takvih u Skupštini AP Vojvodine i to sa najmanje ¼ poslanika, od čega je 15 poslaničkih mesta rezervisano za pripadnike nacionalnih manjina. Takvo rešenje nameće i zaključak da poslanici koji su izabrani u Savet zbog svoje nacionalne pripadnosti predstavljaju nacionalne zajednice kao takve, što vodi korporativnosti predstavničkog tela i prelasku sa slobodnog na imperativni mandat poslanika!!! Imajući u vidu da Predlog statuta predviđa u članu 40.stav 9. da se izbor Saveta nacionalnih zajednica uređuje pokrajinskom skupštinskom odlukom i poslovnikom Skupštine, ostaje otvoreno pitanje kako će se birati poslanici koji predstavljaju nacionalne zajednice? Nije teško pretpostaviti da će biti zahteva za neposrednim izborima predstavnika nacionalnih zajednica od strane pripadnika tih zajednica, što bi nesumnjivo predstavljalo zaokruženi sistem konstitutivnosti zajednica u Vojvodini. U tom smislu treba sagledati i rešenja o posebnim biračkim spiskovima pripadnika nacionalnih manjina koja su sadržana u Nacrtu zakona o izborima nacionalnih saveta nacionalnih manjina.17

Sve izložene odredbe Predloga statuta na poseban način odstupaju od koncepta multikulturnog građanstva istiskujući državu iz poklamovanja i ostvarivanja manjinskih prava što im daje isključivu teritorijalnu, pokrajinsku dimenziju. Zašto? Koje su moguće posledice takvog normiranja?

Analizirajući moguće negativne uticaje manjinskih prava kao elementa diferenciranog građanstva na liberalno-demokratsko građanstvo, naročito na njegovu ulogu u socijalnoj koheziji i političkom jedinstvu, Kimlika ističe da je cilj manjinskih nacionalista da legitimišu i ojačaju osećaj separatne nacionalnosti (građanstva). Predviđanje prava samouprave ili širenje autonomije daje po Kimliki manjinskim liderima institucije i normativnu jurisdikciju kojima oni progresivno jačaju manjinski kulturni identitet po cenu šireg, državnog građanskog identiteta. Zato se podvlači značaj balansiranja centripetalnih sila autonomije i ostalih, od strane države, garantovanih individualnih i grupnih neteritorijalnih prava. Kimlika zaključuje da bi takav «koktel prava» smanjio mogućnost nepravde i za pripadnike manjina ponovo uveo osećaj građanstva u državi, budući da bi oni i centralnu i regionalnu vladu doživljavali kao jemce svojih prava.18 U izloženoj matrici jasno je da ukoliko bi se centralna vlada istisnula iz proklamovanja i ostvarivanja manjinskih prava, utoliko bi se oslabila socijalna kohezija i političko jedinstvo. Predlog statuta AP Vojvodine, ne samo da desocijalizuje građanina, već socijalnu koheziju suštinski slabi i time što demokratsko građanstvo isključivo utemeljuju u nacionalne identitete. Time se ruši polazna pretpostavka za «ustavni patriotizam» kako ga Habermas određuje.19Suštinsko pitanje u daljoj analizi Predloga statuta postaje da li Predlog uopšte omogućava ustavni patriotizam, odnosno da li stvara pravne osnove za ono što Mek Kormik određuje kao «zajedničku lojalnost zajedničkom pravnom poretku, bez obzira na razlike u jeziku, etničkom poreklu i ostalom»?20

STATUTARNA NELOJALNOST UMESTO USTAVNOG PATRIOTIZMA

U prvom članu Predloga statuta AP Vojvodine koji određuje autonomnu pokrajinu, ističe se da je Vojvodina autonomna pokrajina građana i građanki koji u njoj žive, u sastavu Republike Srbije, nastala na osnovu posebnih nacionalnih, istorijskih, kulturnih i drugih svojstava svoga područija, kao višenacionalna, višekulturna i višekonfesionalna demokratska evropska regija. U drugom stavu istog člana propisuje se da Vojvodina predstavlja sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog, ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope, dok se u trećem stavu ističe da je AP Vojvodina autonomna teritorijalna zajednica u Srbiji.

Izloženo određenje AP Vojvodine sadrži nekoliko elemenata: Vojvodina je pokrajina građana i građanki koji u njoj žive, u sastavu je Republike Srbije kao autonomna teritorijalna zajednica, nastala je na osnovu posebnih nacionalnih, istorijskih, kulturnih i drugih svojstava svoga područija, svoje nastajanje je okončala kao višenacionalna, višekulturalna i višekonfensionalna demokratska evropska regija koja je sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog, ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope. Ukoliko se pažljivije sagledaju izloženi elementi određenja AP Vojvodine može se doći do zaključka da je takvo određenje višestruko u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije. Takvo određenje je u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije najpre zbog toga što izostavlja i preinačuje ustavnu odredbu da je Autonomna pokrajina Vojvodina autonomna teritorijalna zajednica osnovana Ustavom, u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, zamenjujući je nastankom na osnovu posebnih nacionalnih, istorijskih, kulturnih i drugih svojstava svoga područija.Umesto da, kao Predlog najvišeg pravnog akta pokrajine, Predlog statuta uvaži odredbu najvišeg pravnog akta Republike i pokrajinu, kao pravnu pojavu, odredi kao teritorijalnu zajednicu osnovanu Ustavom, Predlog statuta uvodi kategoriju «nastajanja» pokrajine, kao istorijskog procesa, koji kao takav, nesumnjivo prethodi donošenju Ustava Republike Srbije iz 2006. Namera tvoraca Predloga statuta da osnivanje pokrajine razdvoji od donošenja Ustava 2006. toliko je izražena da je utkana i u Preambulu Predloga statuta koja ističe da Skupština AP Vojvodine ne donosi Statut samo na osnovu Ustava, već i na osnovu istorijskog prava na ostvarivanje, negovanje i zaštitu autonomije u okviru Republike Srbije. Ostvarivanje autonomije na taj način nije više ustavna, već predustavna kategorija, istorijsko pravo i svojevrsni kontinuitet autonomnosti. Otuda, nekako logično, deluje da se autonomna pokrajina u svom statutu samoodredi, što je gruba protivustavnost jer pokrajina, prema Ustavu Republike Srbije, nema pravo samoodređivanja, već, u granicama Ustava pravo samoorganizovanja, odnosno pravo da u skladu sa ustavom i statutom osniva svoje organe i službe i uređuju njihovu nadležnost, izbor, organizaciju i rad. Određenje Vojvodine iz Predloga statuta je protivustavno i zbog toga što ističe da je Vojvodina u sastavu Srbije, ali kao višenacionalna, višekulturna i višekonfesionalna demokratska evropska regija, koja je štaviše sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog, ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope. Dakle, iz Predloga statuta proističe da je Vojvodina evropska regija u sastavu Srbije, ali i u sastavu prostora Srednje Evrope, što nameće osnovno pitanje čija je Vojvodina: srbijanska ili evropska, zapravo srednjoevropska? Za tvorce Predloga statuta stvar je jasna: Vojvodina je evropska regija čije trenutno učešće u sastavu Srbije nije posledica nastanka u okviru Srbije, već je posledica nastanka na osnovu posebnih nacionalnih, istorijskih, kulturnih i drugih svojstava. Da je to tako, rečito svedoči i određenje prema kome je Vojvodina, kao evropska regija u sastavu Srbije, sastavni deo prostora Srednje Evrope. Koliko je Vojvodina bliže Srednjoj Evropi, negoli Srbiji, tvorci Predloga statuta nastojali su da istaknu i kroz određenje da je ona sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog, ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope. Drugim rečima, budući da je Srednja Evropa jedinstveni kulturni, civilizacijski, ekonomski i geografski prostor, u kome je Vojvodina sastavni deo, jasno je da je Vojvodine u jedinstvu sa ostalim subjektivitetima Srednje Evrope, odnosno da Republika Srbija, nije takav, ili toliko, jedinstven prostor, ako ni zbog čega drugog, a onda zbog toga što u geografskom smislu nije u Srednjoj Evropi. Da je Vojvodina srbijanska, ne bi bila sastavni deo Srednje Evrope, već bi bila integrisana tamo i gde je Ustav Republike Srbije smešta – u Republiku Srbiju Izloženo određenje Vojvodine je protivno i evrointegracijama i evropskim principima i vrednostima na čijim pripadnostima je Srbija, prema članu 1. Ustava zasnovana, budući da Srednja Evropa, kao takva, nije jedinstveni prostor, ako ni u čemu drugom od navedenog, a onda u ekonomskom smislu, jer je u tom smislu jedinstveni prostor EU.

Osim u pogledu određenja pokrajine, Predlog statuta AP Vojvodine prevazilazi ustavne okvire autonomnosti i narušava lojalnost zajedničkom pravnom poretku i u pogledu drugih rešenja, naročito vrste pravnih akata koje pokrajina donosi i njene nadležnosti. Iako Ustav predviđa da je najviši pravni akt pokrajine statut i da o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta, koja su slabije pravne snage ne samo od Ustava, već i od zakona, Predlog statuta uvodi u pravni poredak čudnu i Ustavu nepoznatu kategoriju opštih pravnih akta – «pokrajinske skupštinske odluke koje imaju značaj zakona na teritoriji AP Vojvodine u pitanjima koja su neposredno, na osnovu Ustava, nadležnost AP Vojvodine ili koja su zakonom određena kao pitanja od pokrajinskog značaja». Ovi akti ne mogu se označiti nikako drugačije do «prikriveni zakoni» i nameću niz pitanja – da li zakonski značaj takvih akata znači da će oni u pravnom poretku zaista imati učinak zakona, naročito u slučaju koji predviđa član 30. stav 1. Predloga statuta prema kome AP Vojvodina može da uređuje pitanja koja nisu obuhvaćena zakonom, kada je to od posebnog interesa za građane AP Vojvodine i kada se ta pitanja mogu uspešnije i svrsishodnije uređivati i rešavati unutar AP Vojvodine i na osnovu njenih propisa. Izložena odredba sadržana je inače u članu čiji rubrum glasi «Privremeno uređivanje», ali je iz njenog smisla, kao i iz ostalih stavova sadržanih u tom članu, jasno da u tom slučaju nije reč ni o kakvom privremenom uređivanju, već o dopunjavanju i dopisivanju zakona koje je Republika donela. U toj situaciji, osnovano se postavlja pitanje da li takvo dopisivanje i dopunjavanje republičkog zakona pokrajinskom skupštinskom odlukom koja ima značaj zakona zapravo predstavlja donošenje akata koji na teritoriji pokrajine imaju istu pravnu snagu kao i republički zakoni, i da li određenje prema kome se takvim aktima uređuju pitanja koja nisu uređena zakonom, znači da se a priori isključuje mogućnost da takvi akti budu suprotni zakonu??!! Izložena odredba člana 30. stav 1. Predloga statuta zapravo znači da pokrajina zadržava pravo da posredstvom svojih akata utvrdi smisao i važenje republičkog zakonodavstva u pokrajini!! Štaviše, republičko zakonodavstvo se napada i odredbom stava 2. istog člana Predloga statuta prema kojoj Skupština AP Vojvodine može doneti pokrajinsku skupštinsku odluku o pitanjima od republičkog značaja o kojima nije donesen zakon, kojom se ta pitanja privremeno uređuju za teritoriju AP Vojvodine u skladu sa Ustavom i Statutom. Posredstvom izložene odredbe, ne samo da se zalazi u isključivu republičku nadležnost, već se i trajno narušavaju principi ustavnosti i zakonitosti. Naime, Ustav ne poznaje kategoriju privremenog uređivanja, a budući da Predlog statuta predviđa i da pokrajinska skupštinska odluka o privremenom uređivanju prestaje da važi danom stupanja na snagu odgovarajućeg republičkog zakona, ostaje otvoreno pitanje šta će po prestanku važenja privremene odluke biti sa njenim pravnim učincima, odnosno šta će biti sa pojedinačnim pravnim aktima koji su na osnovu nje doneseni i radnjama koje su na osnovu nje preduzete, naročito ukoliko zakon određena pitnja reguliše suprotno od nje??!!!

Prevazilaženja ustavnih okvira autonomije i nelojalnost pravnom poretku Republike Srbije možda su najvažnija i najuočljivija u odredbama Predloga statuta koje su posvećene nadležnosti pokrajine. Nacrt statuta AP Vojvodine mnogim svojim odredbama pokrajini pripisuje nadležnosti koje ona prema Ustavu i važećem zakonodavstvu nema, niti bi smela da ih ima, a čijim usvajanjem bi Vojvodina dobila čak i izvesne elemente državnosti. U tom smislu posebno treba istaći da Ustav predviđa u članu 177. da su autonomne pokrajine nadležne u pitanjima koja se na svrsishodan način mogu ostvariti unutar pokrajine u kojima nije nadležna Republika i da se zakonom određuje koja su pitanja u republičkoj, a koja u pokrajinskoj nadležnosti. Imajući u vidu da Predlog statuta određuje u kojim pitanjima je nadležna AP Vojvodina, jasno je da se tim aktom protivustavno prisvaja utvrđivanje sopstvenih nadležnosti, ili nadležnost nadležnosti («Kompetenz-Kompetenz»), što je obeležije pravne suverenosti. Možda su najizraženiji primer prevazilaženja ustavnih okvira autonomije i nelojalnosti pravnom poretku Republike odredbe člana 16. Predloga statuta kojima se uređuju međuregionalna saradnja. Najpre, treba istaći da Ustav Republike Srbije u članu 181. predviđa da autonomna pokrajina sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije. Član 16. stav 1. Predloga statuta AP Vojvodine propisuje da Vojvodine sarađuje ne samo sa teritorijalnim zajednicama, već i sa «drugim oblicima autonomije" drugih država, što prevazilazi namere ustavotvorca i nameće izvesne dileme u pogledu značenja izraza «drugi oblici autonomija». Da su tvorci Predloga statuta imali nameru da izigraju volju ustavotvorca u pogledu subjekata sa kojima pokrajina može da sarađuje jasno je i iz odredbe člana 16. stava 4. Nacrta statuta koja predviđa da pokrajina može osnovati predstavništva u regionima Evrope i Briselu. Dakle, ne u regionima drugih država, već u regionima Evrope i u Briselu. Posebno je interesantno izričito spominjanje Brisela. Ukoliko je Brisel spomenut kao sedište evropskih i NATO institucija, utoliko je jasno da Predlog statuta odstupa od namere ustavotvorca da dopusti saradnju sa određenim tipom subjekata i uvodi praktično posebne odnose AP Vojvodine sa EU i NATO. Ustav Republike Srbije nije u izloženoj odredbi člana 181. precizno utvrdio oblike i institucionalne vidove saradnje autonomne pokrajine sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država. Ipak, Ustav je u izloženom članu propisao da se saradnja odvija u okviru spoljne politike Republike Srbije, što bi moglo da vodi zaključku da je ustavotvorac prepustio republičkom nivou vlasti da utvrdi oblike i institucionalne vidove saradnje pokrajine sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država. Imajući u vidu da Ustav u izloženom članu 181. predviđa istovetno rešenje za autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, moglo bi se stati na stanovište da je republički zakonodavac već uredio institucionalne vidove saradnje koje pokrajina može da obavlja sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave. Naime, Zakonom o lokalnoj samoupravi, članom 13. stav 3. zakonodavac je predvideo da odluku o uspostavljanju saradnje, odnosno zaključenju sporazuma o saradnji sa jedinicom lokalne samouprave druge države, donosi skupština jedinice lokalne samouprave, uz saglasnost Vlade Republike Srbije. Umesto da uvaže izloženo tumačenje i propišu analogno rešenje za pokrajinu, tvorci Predloga statuta su predvideli da se saradnja obavlja zaključivanjem međunarodnih ugovora, članstvom u udruženjima regiona i osnivanjem predstavništava, bez ikakvog upliva Vlade Republike Srbije koja po Ustavu, utvrđuje i vodi politiku. Dva od tri izložena institucionalna vida saradnje svojstveni su samo državama, kao subjektima međunarodnog prava koje održavaju međunarodne odnose. Reč je o zaključivanju međunarodnih ugovora i osnivanju predstavništava. Međunarodni ugovori su sporazumi dva ili više subjekata međuanrodnog prava, tako da ih Vojvodina, budući da nije subjekt međunarodnog prava ne može ni zaključivati. U pojedinim federalnim državama, federalnim jedinicama se federalnim ustavom dopušta da zaključuju sporazume iz svoje nadležnosti, ali ne i međunarodne ugovore. Štaviše, ni u jednoj zemlji koja ima političko-teritorijalne autonomije, takve jedinice ne zaključuju ni međunarodne sporazume, već najčešće političke, neobavezujuće sporazume, ili akte u okviru trgovinske razmene, koji se čak ni ne nazivaju međunarodni sporazumi, već memorandumi o saradnji, ili memorandumi o razumevanju.21 Izoženo a fortiori važi i za predstavništva.

UMESTO ZAKLjUČKA

Predlog statuta AP Vojvodine nesumnjivo predstavlja značajan izazov građanskoj ustavnosti i ustavnom patriotizmu u Republici Srbiji. Ukoliko se usvoji u predloženom tekstu, statut AP Vojvodine će stvoriti uslove za razvoj nejednakosti, nastajanje nove političke zajednice zasnovane na konstitutivnosti etnos –a i za postepenu federalizaciju zemlje u kojoj bi postojala značajna samostalnost političko-teritorijalnih zajednica na međunarodnom planu. Sve u suprotnosti sa važećim Ustavom i pravnim poretkom. Kako se taj izazov može prevazići? Samo poštovanjem i doslednom primenom izloženih ustavnih odredbi o određenju Republike Srbije kao države zasnovane, između ostalog, na vladavini prava i načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima, građanskoj suverenosti i ravnopravnosti, uz institucionalna i delotvorna jemstva ustavnosti i zakonitosti, Srbija će biti zajednica pravno i politički ravnopravnih ljudi u okviru koje se odvija proces subjektiviranja pojedinca u različitim sferama života, što je sadržina modernog građanstva, principa koji je osnovno konstitutivno načelo političke organizacije. Aktivno građanstvo ima institucionalne mogućnosti da neposredno, ili preko svojih slobodno izabranih predstvanika, očuva građansku ustavnost i lojalnost zajedničkom pravnom poretku. Ustavni sud, institucionalni zaštitnik tog poretka, nesumnjivo će biti poslednja odbrana građanstva u Srbiji i čuvar socijalne kohezije i njenog političkog jedinstva.