HRONIKA:
VLADIMIR PUTIN: GAĐALI SMO DNjEPROPETROVSK NAJNOVIJOM RAKETOM „OREŠNIK“, KOJU NIJEDAN PVO SISTEM NE MOŽE DA PRESRETNE. IMAMO PRAVO DA KORISTIMO ORUŽJE PROTIV VOJNIH OBJEKATA ZEMALjA KOJE DOZVOLjAVAJU UPOTREBU SVOG ORUŽJA PROTIV RUSIJE
VUK CVIJIĆ: HAPŠENjA ODGOVORNIH ZA TRAGEDIJU U NOVOM SADU SE NE BI NI DOGODILA DA NIJE BILO PRITISKA GRAĐANA. NE VERUJEM DA ĆE SE IĆI DALjE U ISTRAZI, POGOTOVO NE TRAGOM NOVCA
ALEKSANDAR VUČIĆ: GOTOVO JE SA OSTAVKAMA. RTS JE VRŠIO NAJVEĆI PRITISAK NA TUŽILAŠTVO, ZAJEDNO SA „SESTRINSKIM“ N1 I NOVOM S. LjUT SAM NA VLADU I MOG PRIJATELjA VUČEVIĆA ZBOG POVLAČENjA ZAKONA O VISOKOM OBRAZOVANjU
RUSI RAKETIRALI INDUSTRIJSKI KOMPLEKS U DNjEPRU. VLADIMIR ZELENSKI: NAŠ LUDI KOMŠIJA NAS JE GAĐAO INTERKONTINETALNOM BALISTIČKOM RAKETOM, OVO JE PRVA UPOTREBA TAKVOG ORUŽJA U SVETU
ALEKSANDAR VUČIĆ SE SASTAO SA ROBERTOM FICOM. VUČIĆ: SLOVAČKA JE BRATSKA ZEMLjA, FICO JE JEDAN OD NAJZNAČAJNIJIH SVETSKIH LIDERA. FICO: SLOVAČKA I SRBIJA MOGU DA SE OSLONE JEDNA NA DRUGU, NIKADA NEĆEMO IZNEVERITI SRBIJU PO PITANjU KOSOVA
DRAGAN ĐILAS: VUČIĆ JE NEURAČUNLjIV I OPASAN PO SRBIJU. ZAKASNELE OSTAVKE SA HVALOSPEVIMA VUČIĆU I TEATRALNA HAPŠENjA PROVIDAN POKUŠAJ VLASTI DA SE IZBEGNE ODGOVORNOST. ZAHTEVAMO OSTAVKU VUČEVIĆA
HAMAS: NEĆE BITI DOGOVORA O TAOCIMA DOK SE RAT NE ZAVRŠI. UNICEF: VIŠE OD 200 DECE UBIJENO U LIBANU U POSLEDNjA DVA MESECA
ALEKSANDAR VUČIĆ: POBEDIĆEMO SILEDŽIJE NA SVAKOM MESTU I NA SVAKIM MOGUĆIM IZBORIMA. RTS JEDAN OD NAJODGOVORNIJIH ZA PODRŠKU NASILjU I SVAKOJ ANTIDRŽAVNOJ IDEJI. IĆI ĆU BAŠ NA RTS U 17:20 KAKO BIH IM U LICE REKAO SVE ŠTO MISLIM
MILOŠ VUČEVIĆ: VLADA ĆE POVUĆI DOPUNE ZAKONA O VISOKOM OBRAZOVANjU ZBOG NEZAPAMĆENIH PRITISAKA I UCENA RUKOVODSTVA UNIVERZITETA
BORIS TADIĆ: HAPŠENjE NIJE USMERENO NA STVARNO KAŽNjAVANjE ODGOVORNIH ZA TRAGEDIJU U NOVOM SADU, VEĆ JE REAKCIJA NA BLOKADE OPOZICIJE. TUŽILAŠTVO ČEKALO NA NALOG VLASTI, PRAVDA ZAVISI SAMO OD TOGA KOLIKO JE REŽIM ZABRINUT ZA SVOJ REJTING
TEPIĆ: SIGURNA SAM DA DO OVIH HAPŠENjA NE BI DOŠLO DA NISMO BILI TOLIKO UPORNI. NESREĆA U NOVOM SADU NIJE SE DESILO SLUČAJNO, TO JE POSLEDICA OŠLjARENjA I KRVAVIH RUKU OVE VLASTI
GORAN VESIĆ: NISAM UHAPŠEN, DOBROVOLjNO SAM SE ODAZVAO POZIVU POLICAJACA SA KOJIMA SAM DOŠAO U NOVI SAD I STAVIO SE NA RASPOLAGANjE ISTRAŽNIM ORGANIMA
Početna strana > Debate > Srbija među ustavima > Neustavnost Statuta Vojvodine
Srbija među ustavima

Neustavnost Statuta Vojvodine

PDF Štampa El. pošta
DSS   
sreda, 01. oktobar 2008.
(PRAVNA ANALIZA NACRTA STATUTA AP VOJVODINE)

Nacrt Statuta AP Vojvodine nedavno se pojavio u medijima mimo predviđene procedure i od strane neovlašćenog predlagača.

Nacrt Statuta AP Vojvodine prepun je neustavnih odredbi kojima se izričito ili implicitno pokušavaju preuzeti ingerencije države Srbije.

Demokratske stranke Srbije sačinila je Pravnu analizu Nacrta Statuta AP Vojvodine koju daje na uvid javnosti. 

Pravna analiza ukazuje da Nacrt Statuta AP Vojvodine ima brojne neustavne odredbe, kojima se dovodi u pitanje teritorijalno jedinstvo i ustavno-pravni poredak Republike Srbije.

I

Za pravnu analizu Nacrta Statuta AP Vojvodine od posebnog značaja su odredbe o postupku promene Statuta, kao i način utvrđivanja samog teksta Nacrta Statuta.

Postupak utvrđivanja Nacrta Statuta

Posmatrano sa pravnog aspekta potpuno je nejasna priroda teksta Nacrta Statuta AP Vojvodine koji se objavljivanjem u sredstvima javnog informisanja našao u „kvazijavnoj raspravi“, jer ni način utvrđivanja predloga Nacrta Statuta, ni sâm postupak upućivanja na javnu raspravu, ni njegov predlagač nisu bili obuhvaćeni utvrđenom procedurom. 

Mada institut obavezne javne rasprave nije sastavni deo važećeg postupka izrade i usvajanje Statuta (član 47–48), sâmo iznošenje teksta Nacrta Statuta u javnost da je bilo u skladu sa procedurom, ne bi predstavljalo nikakav njegov nedostatak sa aspekta demokratskog legitimiteta budućeg najvišeg pokrajinskog pravnog akta, naprotiv. Takava mogućnost je uostalom načelno i predviđena Poslovnikom o radu Skupštne AP Vojvodine i to za sve pravne akte koji se nalaze u njenoj nadležnosti (član 153–154. Poslovnika), pa samim tim i kada je u pitanju Statut.

No, da je predlagaču zaista bilo stalo do prave javne rasprave i stvarnog demokratskog legitimiteta, on bi poštovao jasno utvrđenu proceduru. Međutim, ta procedura iz nepoznatih razloga nije poštovana. 

Naime, pokrajinska Skuština može na osnovu člana 153. Poslovnika da odluči da pojedinu odluku i drugi opšti akt iznese na javnu raspravu radi pribavljanja mišljenja. U tom slučaju, Skupština predlog takve odluke utvrđuje kao nacrt i određuje svoje predstavnike koji će učestvovati u javnoj raspravi, utvrđuje vreme trajanja javne rasprave i način organizovanja javne rasprave. Čak i dalji postupak sa aktom nakon održane javne rasprave je izričito regulisan članom 154. Poslovnika. Nakon završetka javne rasprave, Izvršno veće, odnosno drugi predlagač, priprema izveštaj o rezultatima razmatranja nacrta odluke ili opšteg akta i zauzima stavove o iznetim primedbama i predlozima. Na osnovu rezultata javne rasprave, Izvršno veće, odnosno drugi predlagač, dostavlja Skupštini izveštaj i predlog akta na razmatranje i donošenje. Dakle, osnovni smisao donošenja odluke o održavanju javne rasprave trebalo bi da bude to da ona njegovom predlagaču omogući da utvrdi što kvalitetniji tekst predloga akta o promeni Statuta AP Vojvodine koji će uputiti Skupštini Vojvodine. Međutim, izbegavajući opisanu proceduru prelagač Nacrta Statuta očigledno to nije ni hteo.
 
Povreda procedure ogleda se u sledećem. S obzirom na to da na osnovu važećeg Statuta pravom incijative za promenu Statuta raspolaže samo 40.000 birača, jedna trećina pokrajinskih poslanika i Izvršno veće (član 47), neko od njih je morao biti formalni predlagač teksta koji je Skupština mogla da uputi u javnu raspravu. Međutim, ne samo da tekst Nacrta Statuta koji se našao u javnoj raspravi nije sačinio niko od važećim Statutom ovlašćenih predlagača, već ni Skupština nije donela nikakvu odluku o upućivanju bilo kakvog teksta Nacrta Statuta u javnu raspravu, kako je to predviđeno njenim Poslovnikom o radu.

Zaključak o tome ko je mimo procedure pokrenuo navodnu javnu raspravu moguće je izvesti iz navoda štampanog uz tekst Nacrta Statuta koji je u cilju navodne javne rasprave objavljen u dnevnom listu „Dnevnik“ iz Novog Sada, dana 19. septembra 2008. godine. U njemu se izričito navodi da je na sednici koordinacionog tela poslaničkih grupa „ZA EVROPSKU VOJVODINU“, „MAĐARSKA KOALICIJA“, SPS-PUPS-PVRER i LIGA SOCIJALDEMOKRATA VOJVODINE – „ZAJEDNO ZA VOJVODINU“, koja je održana 16. septembra 2008. godine, prihvaćen tekst Nacrta Statuta AP Vojvodine i da je doneta odluka da se pre utvrđivanja teksta predloga ovog akta njegov Nacrt uputi na javnu raspravu. Sva mišljenja, primedbe i predlozi tokom javne rasprave mogu se dostaviti do 30. septembra 2008. godine Koordinacionom telu ili pojedinačno poslaničkim grupama u Skupštini AP Vojvodine koji su predlagači Nacrta, na adresu Skupštine ili datu adresu e-pošte. 

S obzirom na to da Poslovnik o radu Skupštine Vojvodine uopšte ne poznaje institut nikakvog „koordinacionog tela poslaničkih grupa“, a pogotovo što ne poznaje odredbu na osnovu koje bi bilo koje radno telo moglo da zameni Skupštinu u donošenju tako važne odluke kao što je tekst Statuta, tekst Nacrta Statuta AP Vojvodine koji se našao u javnoj raspravi može da ima samo karakter partijskog dokumenta oko čije sadržine su se saglasile političke stranke koje čine navedene pokrajinske poslaničke grupe. 


 Postupak promene Statuta

Članovima 67. i 68. Nacrta Statuta propisan je budući postupak promene Statuta. U odnosu na odredbe važećeg Statuta (članovi 47. i 48), bitnu novinu predstavlja samo propisivanje dvotrećinske skupštinske većine kao neophodnog uslova za promenu Statuta. Ustavna novina o prethodnoj saglasnosti Narodne Skupštine Republike Srbije koju je neophodno pribaviti prilikom promene statuta autonomnih pokrajina (član 185. stav 2 Ustava) i dalje je faktički zadržana na nivou naknadne saglasnosti (član 68. Nacrta Statuta). 

U slučaju da se autori ovog Nacrta Statuta odluče da i u predlogu Statuta ostanu pri istom rešenju u pogledu postupka promene Statuta koji su izneli u Nacrtu, interesantno je da će budući Statut AP Vojvodine moći da bude usvajan apsolutnom većinom pokrajinskih poslanika, a eventualne izmene će morati da budu vršene sa dvotrećinskom većinom. Isto tako, interesantno je i da će sama Odluka o sprovođenju takvog Statuta morati da se donese dvotrećinskom većinom (član 69. Nacrta Statuta). 


Na osnovu Ustavnog Zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, posle pokrajinskih izbora i konstituisanja novog saziva Skupštine AP Vojvodine, Statut Vojvodine trebalo bi da bude prvi korak u postupku pravnog uobličavanja pokrajinske autonomije nakon usvajanja Ustava Republike Srbije 2006. godine. U skladu sa tim zakonom, Statut bi trebalo samo da definiše autonomiju Vojvodine čiji je pravni okvir već određen odredbama važećeg Ustava Srbije, prema kojima se Statutom ne može širiti autonomija izvan Ustavom utvrđenog okvira. Pogotovo je protivno važećem Ustavu da se Vojvodini, kao jedinici teritorijalne autonomije u okviru države Srbije čija je teritorija jedinstvena i nedeljiva, daju suštinski elementi državnosti. Međutim, već na prvi pogled uočljivo je da Nacrt Statuta AP Vojvodine u bitnim odredbama izlazi izvan okvira Ustava Srbije i dodeljuju Vojvodini elementi državnosti. 


II

Najznačajnije protivustavne odredbe u Nacrtu Statuta AP Vojvodine su sledeće: 

Određenje Vojvodine

Članom 1, stav 1 Nacrta Statuta, Vojvodina je, između ostalog, definisana kao „demokratska evropska regija, integrisana u evropski sistem regiona“. Međutim, Vojvodina je Ustavom, kao uostalom i Kosovo i Metohija, definisana kao autonomna pokrajina u sastavu Republike Srbije, a sam pojam autonomne pokrajine jasno je određen odredbom člana 182. stav 1. Ustava u kome se kaže da je to „autonomna teritorijalna zajednica određena Ustavom, u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju“. Međunarodno-pravni subjektivitet na osnovu Ustava ima samo Republika Srbija, stoga jedino ona može donositi odluke u procesu evropskih integracija. Sve dok država Srbija kao celina ne bude integrisana u Evropsku uniju, ne može biti integrisan ni jedan njen deo. Samim tim, Vojvodina ne može biti ni definisana nezavisno od Srbije kao „evropska regija u evropskom sistemu regiona“, pogotovu što takav entitet i ne postoji. Prema tome, Statut AP Vojvodine ne može da sadrži ovakvu odredbu, jer je protivna Ustavu.

To ne znači da Vojvodina kao autonomna pokrajina u sastavu Repubike Srbije ne može da sarađuje sa drugim teritorijalnim zajednicama (regionima) drugih država. Međutim, ona to može da čini isključivo na osnovu člana 181. Ustava, što znači u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka. Tako je, na primer, Vojvodina članica Kongresa lokalnih i regionalnih organa vlasti u okviru Saveta Evrope na osnovu toga što je država Srbija članica Saveta Evrope. Vojvodina, takođe, može biti član svih drugih regionalnih udruženja za čije članstvo se ne traži međunarodno-pravni subjektivitet, ako je to u okviru spoljne politike Republiike Srbije, i ukoliko se time ne ugrožava njen teritorijalni integritet i pravni poretak.

Teritorija

Član 3. Nacrta Statuta, kojim se određuju teritorija AP Vojvodine kao „teritorija koja se sastoji od geografskih oblasti: Bačke, Banata i Srema“ (stav 1) i referendumsko izjašnjavanje građana Vojvodine, kao jedini uslov pod kojima se ona može menjati (stav 3 i 4), i to većinom od ukupnog broja birača upisanih na teritoriji Vojvodine, u direktnoj je suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije. 

Na osnovu člana 182. stav 4. Ustava, teritorija autonomne pokrajine određuje se isključivo zakonom (Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije), a ne Statutom kao podzakonskim aktom. Ovakva ustavna odredbe, uostalom, bila je i razlog zašto je Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Srbije (član 3. stav 3), kao jedini uslov za raspisivanje pokrajinskih izbora nakon usvajanja novog Ustava, predvideo baš odredbu o usvajanju Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike. Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (član 27) propisano je da se teritorija AP Vojvodine sastoji samo od teritorije opština koje su u njemu izričito navedene, a ne i od bilo kakvih drutih geografskih pojmova, koje ovaj Zakon uopšte ne poznaje. 

U pogledu pitanja promene teritorije Vojvodine, Ustav je izričit kada kaže da se „teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom“ (član 182. stav 4). Prema tome, ne može se Statutom, kao podzakonskim aktom, predvideti samo referendumsko izjašnjavanje građana prilikom donošenja referendumske odluke o promeni teritorije autonomne pokrajine, a izostaviti pri tom Ustavom predviđenu obaveznu primena zakona (Zakon o narodnoj incijativi i referendumu). Iz tog razloga je i odredba stava 4. člana 3. Nacrta Statuta, kojim je kao referendumski uslov propisana „većina od ukupnog broja birača upisanih na teritoriji AP Vojvodine“ neustavna, jer Zakon o narodnoj inicijativi i referendumu, čiju primenu Nacrt Statuta isključuje, ne poznaje takvu većinu u postupku referendumskog izjašnjavanja građana. 

Imovina

Članom 11. Nacrta Statuta utvrđeno je šta sve čini imovinu AP Vojvodine i način njenog upravljanja. Međutim, nadležnost autonomnih pokrajina na osnovu Ustava član 183. stav 5. nije da propisuju pokrajinsku imovinu, već samo upravljanje pokrajinskom imovinom i to na način predviđen zakonom. Šta je sve to državna imovina, šta imovina jedinica lokalne samouprave, a šta imovina autonomne pokrajine mora biti prethodno predviđeno republičkim zakonom, pa tek onda autonomna pokrajina može u skladu sa tim zakonom da uređuje način njenog upravljanja. Dakle, u članu 11. Nacrta Statuta koji je posvećen imovini AP Vojvodine, pored deklarativne odredbe da AP Vojvodina ima imovinu, mogao bi da ostane samo poslednji stav prema kome „Skupština AP Vojvodine svojim aktom određuje organe nadležne da upravljaju i raspolažu imovinom AP Vojvodine na način utvrđen zakonom“. 

Međunarodni odnosi 

Članom 16. Nacrta Statuta, u okviru međunarodnih odnosa AP Vojvodine, predviđeno je da „Vojvodina sarađuje sa teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima autonomije drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz obavezu poštovanja njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka“, što je u potpunosti u saglasnosti sa Ustavom Srbije, čija je odredba člana 181. u ovom slučaju gotovo doslovno prepisana. Isto tako, može biti u skladu sa Ustavom i da AP Vojvodina, kao jedinica teritorijalne autonomije u okviru Republike Srbije, može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona, što je predviđeno stavom 3. člana 16. Nacrta Statuta, pod pretpostavkom da se za članstvo u tim udruženjima izričito ne traži međunarodno-pravni subjektivitet.

Međutim, u okviru svojih međunarodnih odnosa, AP Vojvodina nikako ne bi mogla osnivati predstavništva nigde, pa ni u regionima Evrope i u Briselu. Shodno tome, AP Vojvodina ne može osnivati ni predstavništva zarad promocije i unapređenja svojih privrednih, naučnih, obrazovovnih, kulturnih i turističkih kapaciteta, kako je to predviđeno stavom 4. člana 16. Nacrta Statuta, jer je za to potreban međunarodno-pravni subjektivitet, a njega na osnovu Ustava ima samo Republika Srbija. Takođe, usled nedostatka međunarono-pravnog subjektiviteta AP Vojvodine u skladu sa Ustavom nije ni odredba stava 2. člana 16. Nacrta Statuta, prema kojoj je predviđeno da AP Vojvodina ima pravo da zaključuje međunarodne ugovore u oblastima iz svoje nadležnosti. 

Vojvođanska Akademija nauka i umetnosti

Članom 17. Nacrta Statuta predviđeno je postojanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti, što je direktno u suprotnosti sa članom 183. Ustava. Naime, u okviru ustavne odredbe o nadležnosti autonomnih pokrajina, gde se izričito nabraja u kojim se sve oblastima mogu nalaziti pitanja od pokrajinskog značaja i koja su u nadležnosti autonomnih pokrajina, Ustav nigde ne predviđa oblast nauke. To što sâm Nacrt Statuta u članu 29, kojim su određene nadležnosti AP Vojvodine, predviđa odredbom tačke 10. i „nauku, inovacije i tehnološki razvoj“, ne može biti valjan pravni osnov za osnivanja Akademije nauka i umetnosti, jer je iz prethodnog jasno da je takva odredba Nacrta Statuta protivustavna. I pored toga što bi se umetnost mogla podvesti pod oblast kulture, koja na osnovu Ustava (član 183. stav 2. tačka 3.) može biti u nadležnosti autonomnih pokrajina, eventualno osnivanje Vojvođanske akademije umetnosti ni u ovom slučaju ne bi bilo mogućno samo na osnovu Statuta AP Vojvodine, sve dok se republičkim zakonom izričito ne predvidi koja su to pitanja u oblasti kulture od pokrajinskog značaja.

Očigledno da unošenje ovakve odredbe u Statut AP Vojvodine predstavlja pokušaj da se na nezakonit i protivustavan način naknadno legalizuje Odluka Skupštine Vojvodine iz 2002. godine kojom je osnovana Vojvođanska Akademija nauka i umetnosti, bez obzira na to što ni po tadašnjem Ustavu Srbije iz 1990. godine i još uvek važećem Statutu AP Vojvodine iz 1991. godine tako nešto nije bilo pravno moguće.

Pravni akti

Članom 19. Nacrta Statuta nabrajaju se vrste pravnih akata koje donose organi AP Vojvodine. S obzirom na to da je Ustavom izričito propisano da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 194. stav 1), u cilju očuvanja te jedinstvenosti Ustavom je predviđena i hijerahija svih opštih pravnih akata u Republici Srbiji (član 194 i 195). Na osnovu nje jasno proizlazi da statut, odluke i svi drugi opšti akti autonomne pokrajine, kao podzakonski akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom i zakonom (član 195. stav 2. Ustava). Međutim, navodeći u Nacrtu Statuta da odluke pokrajinske skupštine imaju karakter zakona na teritoriji AP Vojvodine u pitanjima koja su zakonom određena da su od pokrajinskog značaja, svesno se putem terminološke nejasnoće u pravni poredak Republike Srbije unosi pravna zabuna u pogledu hijerarhije i odnosa republičkog zakona i pokrajinske skupštinske odluke kojoj se neopravdano daje karakter zakona na teritoriji AP Vojvodine. Ustavom je izričito propisano da je u odnosu na zakon svaki pravni akt autonomne pokrajine niže pravne snage i da mora sa njim biti u saglasnosti (član 195. stav 2). Isto tako, izričito propisujući (član 185) da je Statut najviši pravni akt autonomne pokrajine (član 185. stav 1), a da o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta (član 185. stav 3), Ustav uopšte ne ostavlja prostora za bilo kakavu terminološku proizvoljnost, pa samim time ni mogućnost da se Statutom AP Vojvodine odlukama koje donosi skupština Vojvodine daje karakter zakona na njenoj teritoriji.

Sloboda donosioca Statuta ogleda se u tom pogledu samo u tome što može da terminološki precizira ostale pravne akte koje donose organi autonomne pokrajine i da među njima utvrdi pravnu hijararhiju. Kada su u pitanju statut i odluke Skuštine AP Vojvodine kao dva najviša pravna akta u pokrajini, to je već izričito predviđeno samim Ustavom.

Svakako da pravi pravni kuriozitet predstavlja to što se među pravnim aktima koje donose organi AP Vojvodine navode u Nacrtu Statuta, između ostalih, i dekleracije i rezolucije, koji oduvek spadaju u političke, a ne pravne akte!

Tehničkom omaškom se ipak može smatrati to što je u članu 43. Nacrta Statuta, koji je posvećen raspuštanju Skupštine, u stavu 6. navedeno da raspuštena Skupština može da vrši samo tekuće ili neodložne poslove, određene zakonom i zakonskom odlukom. Naime, pravo na samostalno uređivanje organa (u šta spada i pitanje raspuštanja pokrajinske skupštine), jeste pravo koja Ustav izričito stavlja u nadležnost autonomnih pokrajina (član 179). Stoga to pitanje nije moguće regulisati zakonom koji bi bio donet od strane Republike, dok sam termin „zakonska odluka“ verovatno predstavlja redakcijsku grešku, koja je nastala nepažljivim preuzimanjem termina iz neke od ranijih nacrtnih verzija Statuta. Saglasno terminologiji prihvaćenoj u Nacrtu Statuta, trebalo bi da stoji „pokrajinska skupštinska odluka“. 

Nadležnost

Čitavo poglavlje III Nacrta Statuta posvećeno je određivanju nadležnosti AP Vojvodine (član 27–32) i direktno je suprotno Ustavu. Naime, Ustavom je izričito predviđeno da su autonomne pokrajine nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija, kao i to da se isključivo republičkim zakonom određuje koja su to pitanju od pokrajinskog značaja (član 177. stav 2. Ustava). Dakle, autonomna pokrajina ne može samostalno svojim Statutom, pre nego što se donosu odgovarajući republički zakoni, da propisuje sopstvenu nadležnost. Tek kada Skupština Srbije republičkim zakononima odredi koja su to sve pitanja od pokrajinskog značaja u svim oblastima u kojima Ustav predviđa nadležnost autonomne pokrajine, AP Vojvodina će u granicama tih zakona imati pravo da uređuje način ostvarivanja svoje nadležnosti. Takav zaključak izričito prizlazi i iz člana 183. Ustava, kojima je propisana nadležnost autonomnih pokrajina, a na osnovu koga autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u Ustavom navedenim oblastima.

Sve dok Skupština Srbije ne donose odgovarajuće zakone kojima će odrediti koja su to pitanja od pokrajinskog značaja koja će biti u nadležnosti AP Vojvodine, jedini pravni osnov za dalje vršenje poslova od strane pokrajinskih organa u Vojvodini može biti samo Zakon o poveravanju određenih nadležnosti AP Vojvodini, tzv. Omnibus zakon iz 2002. godine. 

Privremeno uređivanje nadležnosti

Za razliku od Republike u čijoj nadležnosti je da zakonima uredi pitanja od pokrajinskog značaja, pa samim tim i da propiše u granicama Ustava nadležnost AP Vojvodine, Pokrajina ne može svojim aktima uređivati pitanja koja su u nadležnosti Republike. Stoga, član 30. Nacrta Statuta kojim je propisano pravo AP Vojvodine da privremeno uređuje pitanja koja su u nadležnosti Republike, bez obzira na to što ona možda nisu obuhvaćena zakonom ili zbog toga što o njima zakon još uvek nije donet, u direktnoj su suprotnosti sa Ustavom. 

Prihodi Vojvodine

Članom 63. Nacrta Statuta je predviđeno da Vojvodina samostalno utvrđuje i ubira prihode kojima finansira svoje nadležnosti u skladu sa zakonom i određuje se način sticanja prihoda. Na osnovu Ustava (član 184) autonomne pokrajine imaju pravo na izvorne prihode kojima finansiraju svoje nadležnosti. Međutim, određivanjem vrste i visine prihoda autonomnih pokrajina nije u njihovoj samostalnoj nadležnosti koju mogu da propišu sopstvenim Statutom i skupštinskom odlukom, već to pitanje mora biti regulisano isključivo zakonom (član 184. stav 2 Ustava), dok pravo na samostalno ubiranje bilo kakvih prihoda Ustav uopšte ne dozvoljava autonomnoj pokrajini. Ustavom je propisano da se isključivo zakonom određuje učešće autonomne pokrajine u delu prihoda Republike Srbije (član 184. stav 3 Ustava). Stoga se ne može Statutom propisivati šta sve od prihoda pripada AP Vojvodini, a pogotovo ne da sredstva naplaćena pre svega iz poreza na dobit preduzeća i poreza na dohodak građana na teritoriji AP Vojvodine, služe isključivo za finansiranje nadležnosti Vojvodine, što je predviđeno stavom 4. člana 63 Nacrta Statuta.

Sve dok se republičkim zakonima ne odredi koja su to pitanja od pokrajinskog značaja i time se faktički utvrdi buduća nadležnost AP Vojvodine, ne mogu se unapred određivati ni prihodi za finansiranje nadležnosti AP Vojvodine. Kao što pitanje nadležnosti zavisi prvenstveno od republičkih zakona, tako i njihovo finasiranje zavisi prvenstveno od donošenja finansijskih zakona Republike. 

Razvojna banka Vojvodine

Za razliku od teksta koji je najavljen u medijima, Nacrt Statuta ne sadrži izričito odredbu o osnivanju Razvojne banke Vojvodine, koja bi trebala verovatno da posluži kao preteča neke buduće centralne banke „države“ Vojvodine. Međutim, da se nije odustalo od ideja protivustavnog osnivanja ove banke, vidi se iz člana 34. tačka 16. Nacrta Statuta u kome je predviđeno da jedna od nadležnosti Skupštine AP Vojvodine bude i „donošenje akta o osnivanju Razvojne banke Vojvodine radi podsticanja privrednog i društvenog razvoja AP Vojvodine“.

Čitav bankarski sistem je u nadležnosti Republike i može se uređivati jedinom zakonom. 

Sudska nadležnost

Ustav celokupnu nadležnost u oblasti sudske vlasti zadržava isključivo u nadležnosti Republike. Da se prilikom izrade Nacrta Statuta ipak nije odustalo od ideje da Vojvodina treba da ima, pored zakonodavne, izvršne i delimično sudsku vlast, što je i bilo predviđeno u Platformi IV Vojvodine o Ustavnom položaju Vojvodine iz 2004. godine, uprkos današnjim ustavnim preprekama za to, vidi se iz odredbe člana 34. Nacrta Statuta u kojoj je u okviru nadležnosti Skupštine AP Vojvodine, predviđeno između ostalog i da Skupština: predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine (tačka 21), predlaže kandidata sa teritorije Vojvodine za sudiju Visokog saveta sudstva (tačka 22), predlaže kadidata za javnog tužioca sa teritorije AP Vojvodine u Državno veće tužilaca (tačka 23), predlaže kandidata sa teritorije AP Vojvodine za sudiju Ustavnog suda (tačka 34) itd.

Sve ove pobrojane nadležnosti u oblasti sudske vlasti su na osnovu Ustava u isključivoj nadležnosti Republike, odnosno odgovarajućih republičkih organa. U pogledu mreže sudova, Ustavom je izričito propisano da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije (član 142 stav 1. Ustava) i da se osnovanje, organizacija i nadležnost sudova, uređuju isključivo zakonom (član 143. stav 2 Ustava). Zbog toga se na osnovu ovakvih ustavnih odredbi nikako ne može direktno, bez zakonskog osnova, koji međutim takođe ne postoji, izvesti pravo za Skupštinu AP Vojvodine da predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine.

Prilikom predlaganja ili izbora kandidata za sudije Ustavnog suda, nadležni republički organi (predsednik Republike, Narodna skupština i Vrhovni kasacioni sud) imaju samo ustavnu obavezu da vode računa o tome da jedan od njih treba da bude sa teritorije AP Vojvodine (član 172. stav 3. Ustava). Iz takve ustavne formulacije nikako se ne može izvesti i pravo za Skupštinu AP Vojvodine da ona predlaže te kandidate.

Kada su u pitanju tzv. Izborni članovi Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaštva, Ustavom je izričito propisano da njih bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom (član 153. stav 3. i član 164. stav 3. Ustava) i da jedan od njih mora biti sa teritorije autonomne pokrajine (član 153. stav 4. i član 164. stav 4. Ustava). Na osnovu ovakve ustavne odredbe ne može se bez izričitog zakonskog osnova, direktno Statutom kao podzakonskim aktom, predvideti pravo za Skupštinu Vojvodine da ona predlaže Narodnoj skupštini po jednog kandidata koji na osnovu Ustava treba da bude sa teritorije AP Vojvodine. Takvo pravo bi eventualno moglo biti predviđeno samo zakonom. Međutim, zakoni neophodni za izbor Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaštva još uvek nisu doneti, pa su ove odredbe Nacrta Statuta neustavne.

Službena upotreba jezika i pisma

Članom 26. Nacrta Statuta predviđeno je da su u AP Vojvodini u službenoj upotrebi pored srpskog jezika i ćiriličkog pisma, još i mađarski, slovački, hrvatski, rumunski i rusinski jezik i njihova pisma. Ova odredba Nacrta Statuta je direktno suprotna Ustavu (član 10) koji propisuje da je u službenoj upotrebi u Srbiji samo srpski jezik i ćiriličko pismo, dok se upotreba drugih jezika i pisama načelno dozvoljava, ali se to pitanje uređuje zakonom, dakle ne i podzakonskim aktom kakav je Statut. Takođe, stavom 2. istog člana Nacrta Statuta predviđa se da će skupštinskom odlukom biti regulisana i primena latiničkog pisma srpskog jezika, koje Ustav uopšte ne poznaje.

Glavni grad

Članom 10. Nacrta Statuta je predviđeno da je Novi Sad glavni grad AP Vojvodine (stav 1) i da će njegov položaj kao glavnog grada autonomne pokrajine biti uređen pokrajinskom skupštinskom odlukom, u skladu sa zakonom (stav 4), što je direktno suprotno Ustavu i važećem Zakonu o lokalnoj samoupravi koji je donet nakon Ustava. Ustav izričito predviđa da u Srbiji samo Beograd ima status glavnog grada i da se njegov položaj iz tog razloga reguliše posebnim zakonom o glavnom gradu (član 189. stav 5 Ustava), dok se svi ostali gradovi, pa i Novi Sad, osnivaju i položaj im se uređuje isključivo zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava (član 189. stav 2 Ustava). Zakonom o teritorijalnom uređenju republike Srbije predviđeno je da na teritoriji AP Vojvodine, pored Sremske Mitrovice, Sombora, Subotice, Zrenjanina, Pančeva i Novi Sad ima status grada, dok je Zakonom o lokalnoj samoupravi izričito regulisan pravni položaj Novog Sada kao i svih ostalih gradova u AP Vojvodini i Republici Srbiji. Dakle, Ustav uopšte ne dozvoljava da se bilo kojim podzakonskim aktom, kakav je Statut AP Vojvodne, uređuje pitanje položaja grada, a kamoli da se njime pored Beograda, konstituiše još i neku drugi grad kao glavni grad na teritoriji Republike Srbije. Određivanje Novog Sada kao glavnog grada Autonomne pokrajine Vojvodine nikako se ne bi moglo podvesti ni pod ustavno pravo autonomne pokrajine na samostalno uređivanje svojih organa (član 179. Ustava). U takvo pravo spada samo pravo na određivanje sedišta pokrajinskih organa koje je iskorišćeno u odredbi stava 2. i 3. člana 10. Nacrta Statuta, prema kojima je sedište organa AP Vojvodine u Novom Sadu, a pokrajinskom skupštinskom odlukom se može predvideti da sedište određenih pokrajinskih organa bude i u nekom drugom mestu u AP Vojvodini


III

Pored navedenih protivustavnih odredbi, koje već na prvi pogled privlače pažnju, u tekstu Nacrta Statuta postoje i druge odredbe koje takođe nisu u potpunosti usaglašene sa Ustavom Srbije. Među takve spadaju sledeće odredbe Nacrta Statuta AP Vojvodine: 

Stanje neposredne ratne opasnosti

Članom 37. stav 5. Nacrta Statuta predviđeno je da Skupština može u slučaju proglašenja neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja da odluči da se mandat poslanika produži dok takvo stanje traje. Međutim, stanje „neposredne ratne opasnosti“ nije više ustavna kategorija i ono se kao takvo ne može više proglašavati u našoj zemlji. Stoga je ovaj deo odredbe člana 37. stav 5. Nacrta Statuta neustavan. Ustav kao neredovna stanja sada poznaje samo vanredno (član 200. Ustava) i ratno (član 201. Ustava) stanje. 

Imunitet poslanika i članova Pokrajinske vlade

Članom 38. i 58. Nacrta Statuta predviđen je imunitet za poslanike i članove Vlade AP Vojvodine, odnosno nemogućnost krivične odgovornosti za izneto mišljenje i glasanje na sednici Skupštine, odnosno Pokrajinske vlade. Ustav, pak, pravo imuniteta predviđa samo za pojedine nosioce funkcija isključivo na republičkom nivou, kao što su narodni poslanici (član 103. Ustava), Predsednik Republike (član 119. Ustava), Predsednik i članovi Vlade (član 134. Ustava), sudije (član 151. Ustava), javni tužioci (član 162. Ustava), Zaštitnik građana (član 138. Ustava). Bez obzira na to koliko uvođenje ovakvog imuniteta za pokrajinske poslanike i članove pokrajinske Vlade možda izgledalo opravdano, izuzimanje od primene krivične odgovornosti koja je propisana Krivičnim zakonikom, dakle aktom više pravne snage u odnosu na Statut autonomne pokrajine, nije pravno moguće. 

Pokrajinski ombudsman

Članom 61. Nacrta Statuta je predviđeno postojanje Pokrajinskog ombudsmana. Sâmo pravo Pokrajine da Statutom predvidi postojanje institucije ombudsmana, sa ustavnopravnog aspekta nije toliko sporno, pošto bi se ono moglo podvesti pod Ustavom zagarantovano pravo autonomnih pokrajina na samostalno uređivanje svojih organa (član 179. Ustava). Međutim, sam koncept određivanja nadležnosti pokrajinskog ombudsmana u odredbi člana 61. stav 2. Nacrta Statuta, koji se zasniva na teritorijalnom principu, a ne na vrsti akta kojim je pravo građana povređeno, direktno je suprotno odredbi člana 138. stav 1. Ustava i člana 17. Zakona o zaštitniku građana. Takva odredba Nacrta Statuta predstavlja zadiranje u nadležnosti Zaštitnika građana kao institucije ombudsmana koja postoji na republičkom nivou i koja je propisana Ustavom i Zakonom kao aktima više pravne snage u odnosu na Statut. Isto tako, ovakav način određivanja nadležnosti pokrajinskog ombudsmana je u direktnoj surotnosti i sa odredbom člana 97. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, kada su u pitanju nadležnosti opštinskih i gradskih zaštitnika građana u jedinicama lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine. 

Vredna pravne pažnje je i odredba stava 3. člana 61. Nacrta Statuta kojom je propisano da Skupština pokrajinskog ombudsmana bira dvotrećinskom većinom glasova od ukupnog broja poslanika. Ovakva može biti izraz težnje da se toj instituciji obezbedi maksimalan legitimitet i autoritet, koji jesu jedna od pretpostavki njenog uspešnog funkcionisanja. Ipak se ne može tek tako preći preko činjenice da se pokrajinski ombudsman, ne samo drukčije naziva i to terminom koji ne postoji u našem jeziku, nego se u odnosu na opštinskog i gradskog zaštitnika građana, kao istovrsne institucije nižeg nivoa, ali i u odnosu na republičkog zaštitnika građana, kao institucije višeg nivoa, bira sa neuporedivo većom većinom (2/3 u odnosu na 1/2).

Propisana većina za izbor pokrajinskog ombudsmana posebno dobija na značaju kada se uporedi sa izborom ostalih najviših pokrajinskih funkcinera (predsednika i potpredsednika Skupštine, predsednika i članova Pokrajinske Vlade) za čiji se izbor i razrešenje traži samo apsolutna većina poslanika (član 41. stav 2. Nacrta Statuta). Njegov izbor se po značaju faktički izjednačava samo sa promenom Statuta, za koju je takođe propisana dvotrećinska većina poslanika. Ovakvim načinom izbora pokrajinski ombudsman biće najvažniji pokrajinski funkcioner, na primer, iznad predsednika Skupštine i predsednika pokrajinske Vlade.

Ustavna žalba na poslanički mandat

Članom 36. stav 5. Nacrta Statuta propisano je, u cilju zaštite pokrajinskog poslaničkog mandata, pravo na žalbu Ustavnom sudu Republike Srbije na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata poslanika, kao i dužnost Ustavnog suda da u tom slučaju odluči u roku od 72 sata. Međutim, Ustav ovakav način pravne zaštite poslaničkog mandata poznaje izričito samo kada su u pitanju mandati narodnih poslanika u Skupštini Srbije (član 101. stav 5. Ustava), ali ne i kada su u pitanju mandati pokrajinskih poslanika. Bez obzira na to što se radi o pokušaju pronalaženja načina pravne (sudske) zaštite pokrajinskog poslaničkog mandata, koji je u našem pravnom sistemu uspešno rešen i kada su u pitanju mandati narodnih poslanika i odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave, s obzirom na činjenicu da se nadležnost Ustavnog suda izričito propisuje samo Ustavom (član 167), nije mogućno ni jednim drugim pravnim aktom, pa ni Statutom AP Vojvodine, proširivati nadležnost tog Suda. 

Davanje mišljenja u postupku promene Ustava

Članom 34. stav 1. tačka 20. Nacrta Statuta predviđeno je da pokrajinska Skupština daje mišljenje na promene Ustava koje se odnose na položaj, prava i dužnosti AP Vojvodine. Način promene Ustava Republike Srbije izričito je regulisan odredbama člana 203–205. Ustava. Ni jednom odredbom nije predviđeno nikakvo učešće autonomnih pokrajina u postupku promene Ustava, pa ni pravo na davanja mišljenja koje se Nacrtom Statuta predviđa za pokrajinsku Skupštinu. 




IV

Nacrt Statuta sadrži i pojedine odredbe koje su sa ustavno-pravnog aspekta moguće, ali ukazuju na nastojanje da se Vojvodini stvori privid državnosti. U njih spadaju sledeće odredbe Statuta AP Vojvodine: 

Pokrajinska Vlada

U okviru prava autonomnih pokrajina na samostalno uređivanje organa (član 179. Ustava), spada i pravo na samostalno (slobodno) određivanje naziva sopstvenih organa. Stoga se sa čisto formalnog ustavno-pravnog aspekta bilo kakvom izboru u pogledu naziva pokrajinskih organa ne bi moglo prigovoriti, pa ni izboru samog termina – vlada. Međutim, suštinski je značajno da se ovim Nacrtom Statuta sada po prvi put, otkada se Vojvodina uopšte naziva Autonomnom Pokrajinom u sastavu Srbije, za izvršni organ uvodi naziv – Vlada Autonomne Pokrajine Vojvodine (član 47-59). Bez obzira na to što se ustavno-pravni položaj Vojvodine u okviru Srbije dosada bitno menjao, i to od faktički federalne jedinice kakav je položaj Vojvodina imala prema Ustavu iz 1974. godine, do jedinice teritorijalne autonomije u okviru unitarno uređene države, kakav je položaj Vojvodina imala prema Ustavu iz 1990. godine i kakav pravni položaj u osnovi ima i danas na osnovu odredbi Ustava iz 2006. godine, izvršni organ u Vojvodini je uvek nosio isti naziv – Izvršno veće Autonomne Pokrajine Vojvodine. 

Da ovakva simbolička izmena u pogledu naziva izvršnog organa nije samo terminološko pitanje potvrđuje i činjenica da se u Nacrt Statuta unose i novine koje se tiču nekih od klasičnih poslova koje vlade vrše u državama. Tako je odredbom člana 47. Nacrta Statuta pokrajinska Vlada izričito i označena kao „nosilac izvršne vlasti na teritoriji Pokrajine,“ a članom 48. tačka 1. Statuta predviđeno je da Vlada „utvrđuje i vodi politiku u okviru prava i dužnosti AP Vojvodine u oblastima njene izvorne nadležnosti“. Očigledno je reč o pravnom pokušaju autora Nacrta Statuta da izvršni organ autonomne pokrajine što više pravno uobliči po ugledu na vlade država. To se jasno vidi iz činjenica da više odredaba Statuta, posebno one koje su posvećene pitanjima kao što su: početak i prestanak mandata (član 52), glasanje o nepoverenju Vladi (član 54), glasanje o poverenju Vladi (član 55), ostavci i razrešenju Vlade (član 56-57), interpelaciji (član 53), nespojivosti funkcija (član 50) itd., uređuju Vladu AP Vojvodine znatno detaljnije nego što je to bio slučaj sa Izvršnim većem AP Vojvodine u važećem Statutu. 
   
Organi pokrajinske uprave 

Pokrajinskoj upravi je u Nacrtu Statuta posvećen samo jedan član (60.) i njime je regulisano, ne samo pitanje položaja pokrajinske uprave, kako glasi sam naslov tog člana, već u okviru njega i način uređivanja unutrašnjih odnosa u pokrajinskoj upravi (stav 4. Statuta), vrste akata koje donose organi pokrajinske uprave (stav 5. Statuta), nadzor nad radom organa pokrajinske uprave (stav 6. Statuta) i kontrola zakonitosti akata pokrajinske uprave (stav 7. Statuta.)

U tekstu Nacrta Statuta izostavljena odredba iz važećeg Statuta (član 41), prema kojoj poslove pokrajinske uprave danas obavljaju pokrajinski sekretarijati i drugi organi pokrajinske uprave. Da je takva odredba zadržana i u tekstu Nacrta Statuta, ne bi se otvarala mogućnost za uvođenje ministarstava kao osnovnih organizacionih oblika organa pokrajinske uprave u Vojvodini. 

Bez obzira na to što su autonomne pokrajine na osnovu prava na samostalno uređenje sopstvenih organa (član 179. Ustava), u osnovi slobodne da biraju nazive svojih organa, izbor samih imena organa, kao i u slučaju Vlade AP Vojvodine, pored formalne ima i suštinsku stranu. To je posebno značajno kada se nazivi organa Pokrajine povezuju sa suštinskim funkcijama organa države. Takav je slučaj kada se za organizacione oblike pokrajinskih organa uprave koristi termin ministarstvo (član 64), kao što je to danas na nivou Srbije kao države, čime se jasno nagovašteva namera da se Nacrtom Statuta konstituiše „država u državi“.

Pokrajinski upravni okruzi

Članom 32. Nacrta Statuta predviđeno je da radi vršenja poslova pokrajinske uprave van sedišta pokrajinskih organa uprave postoji ukupno sedam pokrajinskih upravnih okruga. Njihova sedišta bila bi na teritoriji Bačke – u Subotici i Somboru, na teritoriji Banata – u Kikindi, Vršcu, Pančevu i Zrenjaninu, i na teritoriji Srema – u Sremskoj Mitrovici, a formiraće se i urediti pokrajinskom skupštinskom odlukom. Osnovni nedostatak ove odredbe Nacrta Statuta ogleda se u činjenici da ona izričito propisuje da se Vojvodina sastoji od tri teritorije – Bačke, Banata i Srema, koje uopšte ne poznaje ni Ustav, a ni Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, čijom je odredbom člana 27. teritorija Vojvodine određena kao celina koja se sastoji od opština koje su u njemu izričito navedene. S obzirom na to da je Ustav u pogledu određivanja teritorija autonomnih pokrajina više nego jasan kada kaže da se „teritorija autonomnih pokrajina određuje samo zakonom“, ovakva odredba člana 32. Nacrta Statuta očigledno je neustavna. Uvođenje bilo kakvih novih naziva za delove teritorije Vojvodine koja je sastavni deo jedinstvene državne teritorije Srbije, mimo Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, na osnovu Ustava nije mogućno. 

Odredbom stava 1. člana 32. Nacrta Statuta predviđeno je i da se pokrajinski upravni okruzi „osnivaju radi vršenja poslova pokrajinske uprave van sedišta pokrajinskih organa uprave“, što podrazumeva da u okviru pokrajinske uprave uopšte postoje i područni organi koji vrše poslove pokrajinske uprave van njihovog sedišta. Međutim, do sada su uvek pokrajinski organi uprave bili organizovani isključivo kao samostalni organi uprave. Nikada do sada ni jedan pokrajinski organ uprave nije imao u svom sastavu neki područni organ koji bi radio van njegovog sedišta. Stoga bi formiranje čak sedam pokrajinskih upravnih okruga na teritoriji Vojvodine zahtevalo masovno osnivanje područnih organa pokrajinske uprave širom teritorije Vojvodine, dok bi posao novoustanovljenih pokrajinskih upravnih okruga bio samo da koordinaraju radom tih područnih ograna pokrajinske uprave koji bi se nalazili na njihovom području. Dakle, obrazovanje pokrajinskih upravnih okruga istovremeno bi značilo i višestruko uvećavanje broja zaposlenih u pokrajinskoj upravi. U prilog neracionalnosti odluke o postojanju pokrajinskih upravnih okruga, govori i činjenica da danas na teritoriji Vojvodine već postoji sedam republičkih upravnih okruga, koji kao područni centri državne uprave Republike Srbije koordiniraju radom područnih ograna državne uprave i samostalnih izvršilaca koji postoje na teritoriji Vojvodine. Međutim, njihova sedišta se ne poklapaju u potpunosti sa predviđenim sedištima pokrajinskih upravnih okruga, što znači da bi takvo dupliranje organa upravnih okruga (republičkih i pokrajinskih) izazvalo dodatnu neekonomičnost rada celokupne uprave (i državne i pokrajinske).

Odredba člana 32. Nacrta Statuta o pokrajinskim upravnim okruzima podrazumeva po prirodi stvari da sedište pokrajinskih organa uprave bude u Novom Sadu, kao što je to danas i slučaj. Samo bi u tom slučaju bilo opravdano, osnivati pokrajinske upravne okruge. U protivnom, ako bi se sedišta pokrajinskih organa uprave nalazila na celoj teritoriji AP Vojvodine, ne bi bilo moguće osnivati pokrajinske upravne okruge, pošto se njihov osnovni zadatak sastoji baš u tome da koordiraju radom onih organa (područnih) koji se nalaze van samog sedišta pokrajinskog organa. Stoga je odredba člana 32. Nacrta Statuta kojom se predviđa postojanje pokrajinskih upravnih okruga suprotna i odredbi člana 10. stav 3. i samog Nacrta Statuta, prema kojoj se skupštinskom odlukom može predvideti da je sedište određenih pokrajinskih organa u nekom drugom mestu u AP Vojvodini. Ako su sve veće sredine u AP Vojvodini koje danas imaju status grada, već samim Nacrtom Statuta određene za sedišta budućih pokrajinskih upravnih okruga u kojima će se vršiti poslovi pokrajinske uprave van sedišta pokrajinskih organa uprave, onda odredba Satuta o mogućnosti određivanja nekog drugog mesta u Vojvodini za sedište nekog od pokrajinskih organa, gubi svoj smisao i služi samo kao puka dekleracija. 

Da koncept pokrajinskih upravnih okruga kao način za efikasnije vršenje poslova pokrajinske uprave van sedišta pokrajinskih organa uprave nije pažljivo osmišljen, govori i činjenica da se odredba o pokrajinskim upravnim okruzima, ne nalazi u okviru dela IV Nacrta Statuta, kojim se regulišu pitanja funkcionisanja pokrajinske uprave (član 60), već u delu III Nacrta Statuta koji je posvećen nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine (član 32).

Da je stvarni cilj unošenja pokrajinskih upravnih okruga u Nacrt Statuta racionalnija teritorijalna organizacija pojedinih republičkih upravnih okruga koji postoje od 1991. godine, onda je bilo mnogo svrsishodnije izmeniti republičku Uredbu o načinu vršenja poslova ministarstava i drugih organa uprave van njihovog sedišta, nego na protivustavan način, nespretno, veštački i krajnje neracionalno praviti pokrajinske upravne okruge.  

S obzirom na to da unošenje nefunkcionalnih odredbi o pokrajinskim upravnim okruzima u Statut AP Vojvodine ne može da služi efikasnijem i racionalnijem funkcionisanju pokrajinske uprave, opravdano se može pretpostaviti da ono ima sasvim drugu svrhu, tj. pripremanje mogućnosti da se na teritoriji Vojvodine uspostave novi oblici autonomije zasnovani na etničkom ili nekom drugom kriterijumu.


V


U Nacrtu Statuta takođe su značajne brojne odredbe o ljudskim, a pogotovo manjinskim pravima, koje su u nizu elemenata suprotne Ustavu i važećem zakonodavstvu. 

Nacionalna ravnopravnost

Član 6. Nacrta Statuta propisuje nacionalnu ravnopravnost Srba, Mađara, Slovaka, Hrvata, Crnogoraca, Rumuna, Roma, Bunjevaca, Rusina, kao i drugih brojčano manjih nacionalnih zajednica koje tradicionalno žive u Vojvodini. Navedeni član Nacrta Statuta nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije najpre zbog toga što je ravnopravnost kategorija koja se jemči Ustavom, odnosno koju proklamuje i štiti država, a ne autonomna pokrajina. Drugim rečima, ravnopravnost većinskog naroda i nacionalnih manjina garantovana je Ustavom u okviru Republike Srbije, a ne Statutom u okviru autonomne pokrajine. To jasno proizlazi iz člana 14. stav 2. Ustava Republike Srbije koji predviđa da „država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta“ kao i člana 76. stav 1. Ustava Republike Srbije koji „pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom“ kao i iz Preambule Ustava koja ističe da građani Srbije donose Ustav, između ostalog, „polazeći od državne tradicije srpskog naroda i ravnopravnosti svih građana i etničkih zajednica u Srbiji“. 

Posebnu pažnju zavređuje činjenica da su tvorci Nacrta Statuta, pored toga što su napravili grešku i odredbama Statuta hteli da proklamuju ravnopravnost, izostavili drugi vid ravnopravnosti koji je u Preambuli Ustava Republike Srbije izričito naveden i koji proističe iz niza ustavnih odredbi. Reč je naravno o ravnopravnosti građana. Ukoliko bi se usvojila predviđena odredba Nacrta Statuta, onda bi Autonomna pokrajina Vojvodina, umesto da bude pokrajina građana Republike Srbije koji žive na njenom područiju, postala pokrajina nacionalnih zajednica, što predstavlja prekomponovanje političkog sistema i posredno uvođenje konstitutivnosti nacija u pokrajini, ali i elemenata suverenosti i ustavotvornosti same pokrajine. To je uočljivo u nizu odredbi Nacrta Statuta koje su posvećene upravo ljudskim i manjinskim pravima. 

Ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava

U drugoj glavi Nacrta Statuta sadržane su odredbe o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava (član 20–26). Cela ta glava sadržinski odstupa od Ustava Republike Srbije i suštinski ne predstavlja uređivanje načina na koji se Autonomna pokrajina Vojvodina stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, što je prema Ustavu Republike Srbije njena nadležnost koja se ostvaruje u skladu sa zakonom, već je proklamovanje novih ljudskih i manjinskih prava i načina njihovog ostvarivanja koje Ustav Republike Srbije ne poznaje i što bi, ukoliko bi se Nacrt usvojio u predloženom tekstu, za posledicu imalo nejednakost građana Republike Srbije. 

To je najuočljivije u pogledu odredbi koje se odnose na manjinska prava i unapređenje položaja nacionalnih manjina. Tako, u članu 20. stav 3. Nacrta Statuta predviđa se da se ne smatraju diskriminacijom mere koje AP Vojvodina može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika zajednica i grupa koji su zbog svoje različitosti u nepovoljnijem položaju od građana koji pripadaju većinskoj zajednici, što je direktno u suprotnosti sa članovima 21. stav 4. i 76. stav 3. Ustava Republike Srbije. U navedenim članovima Ustava Republike Srbije predviđeno je da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. stav 4. Ustava), odnosno da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju. Sudeći na osnovu izloženih ustavnih odredbi, donosilac mera čiji je cilj postizanje pune ravnopravnosti mora da bude isključivo Republika Srbija, tako da se postavlja pitanje da li preduzimanje takvih mera od strane različitih nivoa organizovanja vlasti, kao što je autonomna pokrajina, može da bude dozvoljeno u Republici Srbiji? Drugim rečima, nameće se dilema da li je usvajanje pravnih akata i donošenje mera od strane organa autonomne pokrajine u skladu sa izloženim odredbama Ustava koje predviđaju da posebne mere može da uvede Republika Srbija? Odgovor na postavljeno pitanje leži u vaganju između poštovanja nadležnosti autonomne pokrajine i postizanja pune ravnopravnosti na čitavoj teritoriji Republike Srbije, što je ex constitutione cilj takvih mera. U tom smislu, treba istaći da bi AP Vojvodina mogla da preduzme takve mere u oblastima društvenog života u kojima je nadležna samo na osnovu zakonom utvrđenog, odnosno prenesenog ovlašćenja koje sadrži precizne kriterijume u pogledu sadržine, vremena trajanja i beneficijara takvih mera, ili analogno merama koje u istoj oblasti društvenog života već postoje na čitavoj teritoriji Republike Srbije. 

Izloženo tumačenje počiva na vrsti nadležnosti koje pokrajina ima i ustavne odredbe člana 97. stav 2. Ustava, koja predviđa da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i ustavnost i zakonitost. Pojedine posebne odredbe Ustava izričito predviđaju da se posebne mere sprovode u skladu sa zakonom, tako da se može zaključiti da je namera ustavotvorca bila da se mere čiji je cilj postizanje pune ravnopravnosti, ili srazmerne zastupljenosti sprovode ne samo u Republici Srbiji, već isključivo od strane Republike Srbije i njenih organa. 

U tom smislu posebno je važno da se ukaže da član 180. stav 4. Ustava predviđa da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama u skladu sa zakonom. Dakle, iako u članu 179. Ustav propisuje da autonomne pokrajine, samostalno, u skladu sa Ustavom i svojim Statutom propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi, već u stavu 4. sledećeg 180. člana, Ustav odstupa od izloženog rešenja propisujući da se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u pokrajinskim i lokalnim skupštinama, kao posebna mera za postizanje ravnopravnosti, omogućuje u skladu sa zakonom. Nema sumnje da je ustavotvorac takvo rešenje propisao isključivo radi obezbeđenja pune ravnopravnosti na čitavoj teritoriji Republike Srbije. U tom smislu, treba sagledati i izložene stavove o neusaglašenosti odredbe člana 20. stav 3. Nacrta Statuta AP Vojvodine sa Ustavom Republike Srbije, odnosno treba jasno zaključiti da Statut AP Vojvodine prema postojećem ustavnom uređenju Republike Srbije, ne može da preuzme nadležnost za uvođenje posebnih mera za postizanje pune ravnopravnosti, niti sme da propiše blanko ovlašćenje da se takve mere mogu uvesti, ne predvidevši pritom čak ni vrstu akata kojima bi se takve mere uvele, ni nadležnost organa za preduzimanje takvih mera. Štaviše, izložena odredba Nacrta Statuta zavređuje posebnu pažnju i zbog toga što predviđa uvođenje posebnih mera za postizanje pune ravnopravnosti samo u korist pripadnika zajednica i grupa koji su zbog svoje različitosti u nepovoljnijem položaju od građana koji pripadaju većinskoj zajednici. Nije teško prepoznati da su tvorci Nacrta Statuta zapravo imali u vidu uvođenje posebnih mera u korist samo pripadnika nacionalnih manjina, uz vidno izostavljanje propisivanja takvih mera u korist lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima, kao što to čini Ustav Republike Srbije. Drugim rečima, tvorci Nacrta Statuta, ne samo što su predvideli rešenje koje nije u skladu sa Ustavom, već su takvo rešenje propisali samo u korist nacionalnih manjina, što je još jedan od dokaza da im je namera da statutom AP Vojvodine izvrše prekomponovanje političkog sistema i posredno uvedu konstitutivnost nacija u pokrajini. 

Takva namera se još bolje uočava u članovima 22, 24. i 25. Nacrta Statuta koji su takođe u suprotnosti sa važećim ustavnim i zakonskim rešenjima. Član 22. Nacrta Statuta predviđa da pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine uživaju posebnu zaštitu i sva prava koja su aktima Republike Srbije garantovana nacionalnim manjinama. Navedeni član Nacrta Statuta suprotan je slovu i duhu Ustava Republike Srbije iz najmanje dva razloga. Najpre, suprotan je Ustavu i važećem zakonodavstvu zbog toga što Ustav Republike Srbije i važeće zakonodavstvo uopšte ne poznaju kategoriju „nacionalne zajednice“, već se u njima koristi samo pojam „nacionalne manjine“ i razvija samo koncept prava i zaštite nacionalnih manjina. Štaviše, navedeni član 22. Nacrta Statuta predstavlja još jedan pokušaj da se AP Vojvodina učini garantom prava i nivoom organizovanja vlasti koji jemči zaštitu prava. Drugim rečima, umesto da uživaju prava zato što im ih garantuje država Srbija koja po članu 97. tačka 2. Ustava uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava, pripadnici nacionalnih manjina ta prava i zaštitu uživaju u izmenjenom svojstvu, kao pripadnici nove kategorije „nacionalnih zajednica“ jer im to garantuje statut AP Vojvodine. 

Da se Nacrtom Statuta pokušava izmena političkog sistema i stvaranje konstitutivnosti nacionalnih zajednica u pokrajini u modelu konsocijacije jasno svedoče i odredbe člana 24. Nacrta Statuta kojima se propisuje srazmerna zastupljenost pripadnika „nacionalnih zajednica“ u pokrajinskim organima i organizacijama koja se sprovodi od strane Vlade AP Vojvodine koja je, na osnovu pokrajinske skupštinske odluke, dužna da preduzme posebne mere i aktivnosti u cilju postizanja srazmerne zastupljenosti. Navedena odredba člana 24. Nacrta Statuta nije u skladu sa ustavom Republike Srbije najpre zbog toga što Ustav Republike Srbije pravi jasnu razliku između srazmerne i odgovarajuće zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina koje vezuje za učešće manjine u različitim vidovima javnog života. Naime, Ustav Republike Srbije u članu 180. stav 4. propisuje da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom, dok u članu 77. stav 2. predviđa da se pri zapošljavanju u državnim organima, javnim službama, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Dakle, Ustav Republike Srbije jasno predviđa da se u skupštini AP Vojvodine mora omogućiti srazmerna zastupljenost manjina, u skladu sa zakonom, dok se pri zapošljavanju u pokrajinskim organima vodi računa o nacionalnom sastavu i odgovarajućoj zastupljenosti. Za razliku od navedenih odredbi Ustava, Nacrt Statuta AP Vojvodine srazmernu zastupljenost vezuje za sve pokrajinske organe i organizacije. Štaviše, navedena odredba Nacrta Statuta, budući da se odnosi na pokrajinske organe, a time i Skupštinu AP Vojvodine, nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije i zbog toga što član 180. stav 4. Ustava jasno propisuje da se srazmerna zastupljenost u Skupštini AP omogućuje u skladu sa zakonom, dok Nacrt Statuta propisuje da mere za postizanje srazmerne zastupljenosti preduzima Vlada AP, na osnovu pokrajinske skupštinske odluke. Jasno se može zaključiti da takve mere, ukoliko se ne preduzimaju na osnovu zakona, odnosno ako ih preduzimaju pokrajinski organi samo na osnovu pokrajinske odluke, mogu da utiču na jednakost i ravnopravnost građana u Republici Srbiji.

 Posebnu pažnju svakako zavređuje i član 25. Nacrta Statuta kojim se u stavu 1. predviđa da „pripadnici nacionalnih zajednica koji čine brojčanu manjinu u ukupnom stanovništvu AP Vojvodine, preko izabranih nacionalnih saveta ostvaruju oblik autonomije, osnivaju ustanove, samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja“. Iako prima facie izložena odredba Nacrta Statuta izražava smisao člana 75. stav 3. Ustava Republike Srbije, ipak se pažljivijim sagledavanjem i sistematskim tumačenjem Nacrta Statuta može zaključiti da je ona u suprotnosti sa spomenutim članom Ustava. Član 75. stav 3. Ustava predviđa da pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom, radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma. Sa druge strane, Nacrt Statuta predviđa da pripadnici manjina, zapravo „nacionalnih zajednica“ kako ih Nacrt Statuta naziva, preko izabranih nacionalnih saveta ostvaruju oblik autonomije, ne precizirajući pritom o kakvoj je autonomiji reč. Dakle, ustavni koncept samouprave koja se pripadnicima manjina garantuje u oblasti obrazovanja, kulture, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, zamenjuje se „oblikom autonomije“ koji se čak i normativno razdvaja od samostalnog odlučivanja ili učestvovanja u odlučivanju u pitanjima iz oblasti obrazovanja, kulture, upotrebe jezika i informisanja, bez jasnog određivanja prirode, sadržine i smisla takvog „oblika autonomije“. Ukoliko se izložena odredba člana 25. stav 1. Nacrta Statuta sistematski tumači i sagleda u kontekstu člana 30. stav 2. Nacrta Statuta kojom se predviđa da Skupština AP Vojvodine može doneti pokrajinsku skupštinsku odluku kojom privremeno uređuje pitanja od republičkog značaja o kojima nije donesen zakon (tzv. privremeno uređivanje), što je jedan od najgrubljih vidova protivustavnosti i uzurpacije republičkih nadležnosti, o čemu smo već govorili, a imajući u vidu da zakon o izborima i ovlašćenjima nacionalnih saveta nacionalnih manjina na republičkom nivou još uvek nije donet, može se samo pretpostaviti kakav bi to „oblik autonomije“ mogao da bude ako bi bio uređen pokrajinskom odlukom kojom se privremeno uređuje autonomija nacionalnih zajednica u Vojvodini i nadležnosti nacionalnih saveta. Sledeći logiku tvoraca Nacrta Statuta, osnovano se može pretpostaviti da bi se nekom pokrajinskom odlukom kojom bi se zbog pomanjkanja republičkog zakona o nadležnostima nacionalnih saveta privremeno uredili to pitanje, moglo predvideti da nacionalni saveti nacionalnih manjina mogu svojim opštim aktima privremeno da urede pitanja od značaja za „nacionalne zajednice“ za teritoriju koju naseljavaju njihovi pripadnici, ako ta pitanja nisu regulisana republičkim zakonom, ili pokrajinskom odlukom. Kakav bi to „oblik autonomije“ tek bio, nije teško pretpostaviti! 

Da izložena pretpostavka nije samo puka konstrukcija jasno svedoči stav 2. člana 25. Nacrta Statuta kojim se predviđa da AP Vojvodina, u okviru svojih prava i dužnosti, poverava vršenje pojedinih poslova nacionalnim savetima, ili ih uključuje u odlučivanje i obezbeđuje sradstva za vršenje tih poslova. Ova navedena odredba Nacrta Statuta takođe značajno odstupa od ustavnih rešenja i postojećeg zakonodavstva. Naime, član 178. stav 2. Ustava jasno predviđa da autonomna pokrajina može odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti. Dakle, prema Ustavu, autonomna pokrajina može poveriti samo pitanja iz svoje nadležnosti, zapravo izvorne nadležnosti, i to samo jedinicama lokalne samouprave. Nacrt Statuta međutim, ne samo da predviđa mogućnost poveravanja poslova i nacionalnim savetima, već predviđa i mogućnost da Vojvodina poveri poslove „u okviru svojih prava i dužnosti“, što otvara pitanje da li Nacrt Statuta dozvoljava mogućnost prenosa već poverenih poslova od strane Republike? Ukoliko su tvorci Nacrta Statuta imali u vidu takvu mogućnost, utoliko je reč o još jednom vidu grube protivustavnosti. Štaviše, navedena odredba člana 25. stav 2. Nacrta Statuta nije u skladu ni sa važećim Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji u svom članu 19. stav 10. predviđa da se deo ovlašćenja iz oblasti obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma može poveriti nacionalnim savetima nacionalnih manjina, a država će obezbediti finansijska sredstva potrebna za vršenje ovih nadležnosti. Sudeći prema navedenoj odredbi člana 19. stav 10. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, samo država može savetima preneti deo javnih ovlašćenja u oblastima obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma. 

Treba ukazati i na odredbe člana 40. Nacrta Statuta koje značajno odstupaju od važećih rešenja sadržanih u Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina. Član 40. Nacrta Statuta predviđa uvođenje Saveta nacionalnih zajednica kao posebnog tela Skupštine (stav 1) koje je ovlašćeno da Skupštini daje mišljenje pri rešavanju pitanja iz njene nadležnosti koja se posredno ili neposredno tiču ostvarivanja prava nacionalnih manjina, a naročito u oblasti kulture, obrazovanja, javnog informisanja i službene upotrebe jezika i pisma (stav 7). Posebnu pažnju zavređuje sastav tog tela – prema Nacrtu Statuta polovina članova se bira iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao „pripadnici nacionalne zajednice koja čini brojčanu većinu“ u ukupnom broju stanovništva Vojvodine, dok se druga polovina bira iz reda poslanika „koji se izjašnjavaju kao pripadnici nacionalnih zajednica koje čine brojčanu manjinu“ u ukupnom broju stanovništva Vojvodine. Nacrt Statuta predviđa i zanimljivo rešenje prema kome Savet nacionalnih zajednica odluke donosi većinom od ukupnog broja svojih članova (stav 8). Ostavljajući po strani pitanje kako je moguće postići ravnopravnost nacionalnih zajednica koju Nacrt Statuta proklamuje, ukoliko se u telu sastavljenom na paritetnoj osnovi od predstavnika nacionalne većine i nacionalnih manjina, odluke donose većinom glasova, pažnju treba usmeriti ka pitanju istiskivanja nacionalnih saveta nacionalnih manjina iz postupka donošenja skupštinskih odluka u pitanjima od značaja za nacionalne manjine. Naime, prema važećem Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (član 19. stav 8) organi teritorijalne autonomije zatražiće prilikom odlučivanja o pitanjima iz oblasti kulture, obrazovanja, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma mišljenje jednog, ili više nacionalnih saveta. Začudo, Nacrt Statuta, umesto da predvidi da će Skupština Vojvodine, prilikom odlučivanja o pitanjima iz njene nadležnosti u oblasti kulture, obrazovanja, javnog informisanja i službene upotrebe jezika i pisma, zatražiti mišljenje nacionalnih saveta, propisuje da će takvo mišljenje dati Savet nacionalnih zajednica, što navodi na zaključak da se takvo mišljenje neće tražiti od nacionalnih saveta, a što zatim vodi i zaključku da će nacionalni saveti biti onemogućeni da učestvuju u postupku davanja mišljenja. 

Ipak, čini se da namera tvoraca Nacrta Statuta nije išla u tom, već u sasvim drugačijem pravcu. Naime, član 40. stav 9. Nacrta Statuta predviđa da se način rada i izbora saveta nacionalnih zajednica uređuje pokrajinskom skupštinskom odlukom i Poslovnikom Skupštine. Imajući u vidu da Nacrt Statuta predviđa da se članovi Saveta biraju iz reda poslanika, ali ostavljajući pokrajinskoj odluci da to pitanje detaljnije uredi, i budući da Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina propisuje da nacionalni saveti predstavljaju nacionalne manjine u oblastima obrazovanja, kulture, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma, što su prema Nacrtu Statuta sve nadležnosti Saveta nacionalnih zajednica, osnovano se može pretpostaviti da su tvorci Nacrta Statuta zapravo imali na umu da se nakon usvajanja Statuta u predloženom tekstu, skupštinskom odlukom predvidi neki vid učešća nacionalnih saveta u izboru pokrajinskih poslanika koji će biti članovi Saveta nacionalnih zajednica. Ukoliko se tome doda da Nacrt Statuta u članu 35. stav 2. predviđa da se poslanici biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, može se doći do zaključka da su tvorci Nacrta Statuta možda imali u vidu model prema kome bi se 15 poslanika iz reda nacionalnih manjina na neposrednim izborima odmah biralo i za članove tog tela Skupštine Vojvodine. Ovakva ideja o rezervisanom broju mandata za pripadnike pojedinih nacionalnih manjina je u ostalom već i bila u proceduri Skupštine AP Vojvodine u vidu Odluke o izmenama i dopunama Odluke o izboru pokrajinskih poslanika, tokom 2007. godine. Navedena Odluka tada ipak nije bila doneta zbog nedostatka podrške dovoljnog broja pokrajinskih poslanika. Na taj način bi se na osnovu novousvojenog statuta postiglo rezervisanje 15 mesta u Skupštini za poslanike nacionalnih manjina i to u grupi poslanika koji će se birati po proporcionalnom sistemu, budući da Nacrt Statuta zadržava rešenje koje implicira kombinovanje većinskih i proporcionalnih izbora. Uloga nacionalnih saveta nacionalnih manjina u postupku neposrednih izbora članova Saveta nacionalnih zajednica mogla bi da bude priprema posebnih biračkih spiskova pripadnika manjina, ali bi takvo rešenje bilo neustavno zato što bi vodilo formiranju posebnih biračkih spiskova i dvostrukom pravu glasa pripadnika manjina. S druge strane, ukoliko bi se članovi Saveta nacionalnih zajednica ipak birali nakon konstituisanja Skupštine Vojvodine, uloga nacionalnih saveta nacionalnih manjina mogla bi da bude presudna u odabiru članova Saveta iz reda poslanika koji se izjašnjavaju kao pripadnici manjina, što bi takođe bilo protivustavno rešenje jer bi uveliko prevazilazilo ulogu nacionalnih saveta nacionalnih manjina. U svakom slučaju, predviđanje Saveta nacionalnih zajednica u Nacrtu Statuta u ovakvom, još uvek nedovoljno jasno razvijenom konceptu, predstavlja posledicu ideje o uvođenju u pokrajinsku skupštinu gornjeg doma, kao doma nacionalnih zajednica, koja je tokom 2007. godine bila predstavljena javnosti u jednom od prednacrta Statuta utvrđenog od strane tadašnjeg sastava Izvršnog veća AP Vojvodine. 
 
Da druga glava Nacrta Statuta (član 20–26) suštinski ne predstavlja uređivanje načina na koji se Autonomna pokrajina Vojvodina stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, već je proklamovanje novih ljudskih i manjinskih prava i načina njihovog ostvarivanja koje Ustav Republike Srbije ne poznaje, što za posledicu može da ima nejednakost građana Republike Srbije, vidi se i kroz jedinu odredbu u okviru te glave koja nije posvećena nacionalnim manjinama. Naime, reč je o članu 21. Nacrta Statuta koji propisuje posebnu zaštitu majke i deteta. Taj član Nacrta Statuta u svom stavu 1. predviđa da AP Vojvodina obezbeđuje dodatna i dopunska prava prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom. Izložena odredba Nacrta Statuta nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije ne samo zbog toga što Ustav u članu 66. stav 1. predviđa da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, isključivo u skladu samo sa zakonom, a ne u skladu sa pokrajinskim statutom ili odlukom, već i zbog toga što bi obezbeđivanje dodatnih i dopunskih prava značilo stvaranje nejednakosti među građanima Republike Srbije. Drugim rečima, ukoliko bi se usvojilo predloženo rešenje, utoliko bi građani Republike Srbije koji žive na teritoriji AP Vojvodine bili privilegovani u odnosu na ostale građane u pogledu zaštite prava dece, trudnica, majki i samohranih roditelja što potvrđuje izričito predviđanje „višeg stepena zaštite“. Osnovano se može postaviti pitanje u odnosu na koga će deca, trudnice, majke i samohrani roditelji u Vojvodini uživati „viši stepen zaštite“. Ako se mislilo na ostale građane Republike Srbije, a očigledno je reč o takvoj nameri tvoraca statuta, onda se time narušava sistem socijalne zaštite koji inače, prema članu 97. tačka 10. Ustava, uređuje i obezbeđuje Republika Srbija. 


* * *

Pravna analiza pokazuje da je Nacrt Statuta Vojvodine neprihvatljiv i sa stanovišta važećeg Ustava i sa stanovišta interesa građana i sa stanovišta nacionalnih i državnih interesa Srbije. Zbog toga je neophodno da se u okviru predviđene pravno valjane procedure utvrdi novi Nacrt Statuta Vojvodine koji će biti u potpunosti u skladu sa Ustavom Republike Srbije.