Nova postjugoslovenska ideja ili jedna neustavnost u najavi – Predlog statuta REKOM-a

Pre dvadeset godina počeo je faktički i pravni prestanak Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (u daljem tekstu: Jugoslavija). O raspadu te velike zajedničke države na ovim našim prostorima postoji mnogo različitih mišljenja. Nemoguće ih je sve sada ovde pominjati a kamoli kritikovati, ali zbog širine te lepeze različitih obrazloženja prestanka Jugoslavije nije zgoreg pomenuti poneke. Pre toga, da kažemo da je na ruševinama velike države, „u regionu“, kako se sada često, neprecizno govori, počelo da se stvara mnogo toga. Jedna od političkopravnih tvorevina, doduše još uvek u nastajanju, jeste i „Regionalna komisija za utvrđivanje činjenica o ratnim zločinima i drugim teškim kršenjima ljudskih prava na području nekadašnje SFRJ“ (U daljem tekstu: REKOM i Komisija). Da se Jugoslavija nije tako krvavo raspala, ne bi bilo ni REKOM-a, niti nekih sličnih ideja i pokušaja.

Govori se da je Jugoslavija prestala da postoji zbog velike zaduženosti, ekonomske krize i života iznad realno zarađenog (ali uzmimo danas nekoliko puta veću pojedinačnu zaduženost država nastalih na njenim temeljima), zbog prestanka bipolarnog sveta i raspada SSSR-a, pada Berlinskog zida i ujedinjenja Nemačke, prestanka interesa međunarodne zajednice (Zapada) za očuvanjem Jugoslavije zbog političkih, vojnih, ekonomskih ciljeva. Kao uzroci prestanka te velike države pominju se i Ustav od 1974. i jačanja centrifugalnih sila u društvu i jedinoj političkoj partiji, Savezu komunista (tada se potrošila Jugoslavija i jugoslovenstvo i nastajala je republika Srba, Hrvata, Slovenaca, Muslimana, Makedonaca i drugih, poput nekada Kraljevine SHS), smrt harizmatičnog predsednika Tita, nerešena nacionalna pitanja naroda Jugoslavije preneta iz Prvog a pogotovo Drugog svetskog rata, nacionalne i verske netrpeljivosti među narodima praćene željom za osvetom i ravnjanjem računa, velikosrpska hegemonija Komiterninim rečnikom rečeno ili neravnopravni položaj Socijalističke Republike Srbije sa teretom dve pokrajine-države, kako se obrazlaže u Memorandumu SANU, potreba naroda koji nisu imali države, Slovenaca, Hrvata, potom Makedonaca i Muslimana za nacionalnim formiranjem koje se konačno potvrđuje osnivanjem prvih samostalnih država...

Svi skeptici jugoslovenske ideje smatrali su da je raspad Jugoslavije normalna posledica neprirodnosti ove ideje koja je veštačka, nametnuta spolja, nešto kao prisilno „spavanje u jednom krevetu“. Nasuprot njima, i ideja zajedničke države imala je veliki broj pristalica, još od Dositeja Obradovića, Ilije Garašanina, Vuka Karadžića, Njegoša, Josipa Juraja Štrosmajera, Franje Račkog, Jovana Cvijića, Svetozara Markovića i dr., sve do današnjih dana.[1]

Svi skeptici jugoslovenske ideje smatrali su da je raspad Jugoslavije normalna posledica neprirodnosti ove ideje koja je veštačka, nametnuta spolja, nešto kao prisilno „spavanje u jednom krevetu“.

Šta god da je bio uzrok raspada Jugoslavije, on je sigurno višeslojan i sa ove kratke istorijske distance još uvek objektivno neutvrdiv. Tim pre što postoje mišljenja da politička razgradnja bivše Jugoslavije još uvek nije završena. No, kako bilo, na njenim prostorima ponovo se uspostavljaju i intenziviraju različiti oblici saradnje. Neki vidovi „saradnje“, svedoci smo, nisu ni prestajali – različiti poslovi kriminala i podzemlja, dok se drugi kontakti postepeno zanavljaju sve do dana, kako kažu,  kada ovaj prostor ponovo bude deo jedne političke celine – ne četvrte Jugoslavije već Evropske unije. Kako je taj dan dalek i veoma neizvestan, još uvek ima mnogo prostora i vremena da se kulturna, ekonomska i politička saradnja unapredi.

Međunarodna, sa ambicijom da postane međudržavna, „Regionalna komisija za utvrđivanje činjenica o ratnim zločinima i drugim teškim kršenjima ljudskih prava na području nekadašnje SFRJ“ u periodu od 1991. do 2001. godine[2] i njena Koalicija (koja je zasad nedefinisana Predlogom Statuta), jesu jedan, vremenski ograničen, vid uspostavljanja saradnje među državama nastalim na prostoru bivše Jugoslavije, otvoren i za širu državnu i međunarodnu saradnju. Sedište te, na tri godine plus šest meseci osnovane međunarodne organizacije je u Sarajevu, glavnom gradu bivše „Jugoslavije u malom“ kako se opisivala sadašnja Bosna i Hercegovina (u daljem tekstu: BiH). Da li zbog domaćinstva ili nečeg drugog, BiH je u ovoj Komisiji ravnopravnija u odnosu na ostale bivše jugoslovenske republike i pokrajinu Kosovo. BiH daje najviše, pet članova, a ostali po dva ili tri, ako izuzmemo bratski, na ravne časti podeljenu korpu članova Srbije i Kosova u kojoj ih je ukupno šest (tri plus tri).

REKOM je na neki svoj način, veoma ambiciozno počeo da vaspostavlja veze među običnim građanima na prostoru bivše Jugoslavije, a one su ponajviše isprekidane. To REKOM čini akcijom prikupljanja „Milion potpisa“[3] pa bi stoga valjalo reći poneku reč o ovoj „Komisiji u nastajanju“, zapravo o njenom „Predlogu Statuta“[4] kroz prizmu Ustava Republike Srbije i ustavnopravne teorije.

Predlog Statuta sadrži odredbe o obavezama (nadležnostima) najviših državnih organa, sukobu interesa (parlamentarna nepodudarnost), imunitetu, zakletvi, slobodi kretanja i drugim ljudskim pravima, o tome šta se smatra a šta ne (državnom) tajnom, o finansiranju iz budžeta, pomilovanju, sadrži više normi iz polja krivičnog i krivičnoprocesnog zakonodavstva...

Ova štura analiza tiče se nekih odredbi Predloga Statuta REKOM-a, koji iz nama nepoznatih razloga nije postao Statut, pa je sa te strane analiza možda i preuranjena. Zapravo, ni Komisija još uvek nije ono što bi trebalo da bude jer se međunarodni ugovor o njenom osnivanju tek treba sastaviti, potpisati i ratifikovati, što bi se moglo otegnuti predugo za njen „period delovanja“ od tri godine plus šest meseci.  No, ustav i ustavnost se mogu štititi i preventivno. Predlog Statuta nalik je nekakvoj mešavini odredbi ustava, zakona i statuta nevladine organizacije (redosled nebitan) pa je kao potencijalno njihov budući supstitut ili dopuna interesantan iz ugla zaštite ustavnosti i zakonitosti. Po pojmovima Ustava Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustav), ovaj akt je sada pa sve dok ne postane potvrđen međunarodni ugovor (ako postane), najbliži „opštem aktu udruženja građana“ koji mora biti saglasan zakonu.

Predlog Statuta sadrži odredbe o obavezama (nadležnostima) najviših državnih organa, sukobu interesa (parlamentarna nepodudarnost), imunitetu, zakletvi, slobodi kretanja i drugim ljudskim pravima, o tome šta se smatra a šta ne (državnom) tajnom, o finansiranju iz budžeta, pomilovanju, sadrži više normi iz polja krivičnog i krivičnoprocesnog zakonodavstva... Sve te odredbe neće biti predmet analize u ovom radu - o nekima je već u više navrata pisano, već samo one koje su možda ustavnopravno najinteresantnije.

Predlog Statuta počinje Preambulom. Preambula je, inače, neka vrsta uvoda u ustav, po pravilu u svečanoj formu, sa različitim sadržajem. Sadržaj preambule se odnosi na donosioca ustava, motive donošenja, u njemu se poziva na boga, religiju, istoriju, slavnu tradiciju i pretke i dr. Preambulu danas nemaju ni svi ustavi, ali je ima Predlog statuta REKOM-a.[5] Preambula otkriva ambiciozne razloge osnivanja i ciljeve te Komisije: „potrebu žrtava za pravdom“ koju ne zadovoljavaju postojeći sudovi u državama ni Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju, stvaranje uslova za postizanje „trajnog mira u regionu“, postizanje „najboljeg puta do sveobuhvatnog istorijskog zapisa o zločinima (...)“, „obnova poverenja između pojedinaca, naroda i država u regionu“, „jačanja demokratije, vladavine prava i kulture poštovanja ljudskih prava“. Iz ovih odredbi Preambule lako je izvući nekoliko konstatacija: sudska grana vlasti u državi (državama), pa ni Međunarodni sud ne radi svoj posao dovoljno dobro – logično treba napraviti alternativni, bolji, paralelni sudski sistem; trajni mir u regionu još nije postignut – što znači da postoji opasnost od rata koja će možda radom ove Komisije biti konačno prevaziđena; utvrđivanje najbolje istorijske istine („najbolji put“) o zločinima od strane REKOM-a – istinitija istina od zvaničnih istorijskih istina otkrivenih od svake države na prostoru bivše Jugoslavije itd.

Neki od načina za postizanje ovako visokih ciljeva mogu se pronaći u „normativnom delu“ (analogija sa ustavom je namerna) Predloga Statuta. Tako Predlog Statuta već na početku, na neki način, diskriminiše buduće države potpisnice jer svako ima pravo (...) da pruži doprinos radu Komisije (...)“ (čl. 9), a „Strane ugovornice (države) obavezne su da sarađuju sa Komisijom i omoguće joj delotvorno izvršavanje zadataka (...) i blagovremeno obezbede pristup podacima i dokumentima, uključujući mogućnost uzimanja izjava od predstavnika državnih institucija (..)“ (čl. 11). Reklo bi se da se REKOM nadređuje državama.

REKOM rezerviše za sebe neka suverena ovlašćenja (sa pozicije najviše vlasti) iz polja krivičnog i krivičnoprocesnog prava, pored državnih pravosudnih organa suverene države. Njegova ključna ali potpuno neustavna ambicija je da vrši sudsku vlast.  Iz grupe takvih ovlašćenja je, recimo, pravo da po kriterijumu celishodnosti (korisnosti) podnosi krivične prijave radi obezbeđenja prisustva lica ili radi kažnjavanja lica koje odbije da izjavu da (čl. 17 tač. 8).

REKOM, kao neka nadvlast, uvodi za sve pa i za državne organe obavezu da mu se na njegov zahtev „dostave na uvid svi dokumenti i drugi materijali koji bi mogli biti od značaja za ostvarivanje njegovih ciljeva“ (čl. 18 tač. 2). Nalozi REKOM-a državi protežu se i na polje medija tako što će „Elektronski mediji u državnom vlasništvu odnosno javni servisi (...) emitovati, direktno ili odloženo, javna slušanja (govori žrtava i učinioca dela, prim. S.O)“ (čl. 20 tač. 5). Isti mediji će emitovati i „javne, tematske sesije“ koje su, kao nekakav strašni sud naterivanja istine o delovanju različitih institucija uoči i u toku rata, obavezne za sve, pod pretnjom gore pomenute krivične prijave (čl. 21).

O nejasnoj političko-nepolitičkoj prirodi REKOM-a kazuju odredbe o biranju članova. Član Komisije ne može biti, između ostalih, osoba koja je obavljala istaknutu političku funkciju u poslednje dve godine (...), ali to ne smeta da u izboru članova glavnu reč vode političari. Tako će nadležni ministar države ugovornice „imenovati tri člana selekcionog odbora (telo sa određenim ovlašćenjima u postupku izbora članova, prim. S.O) (...), „proglasiti izbor šestoro članova i članica selekcionog odbora (...), raspisati konkurs za preostalo troje članova (...)“, „proglasiti izbor selekcionog odbora i obezbediti uslove za njegov rad“ (čl. 27 tač 3, 6 i 9). Ko će biti član REKOM-a odlučije šef države, „Predsednik/predsedništvo vrši konačan izbor članova i članica Komisije (...) i o svom izboru obaveštava kolege, šefove država ugovornica. Po opisanom načinu izbora članova, kao i po načinu finansiranja (čl. 42) lako je zaključiti da REKOM treba da bude „državni posao“, ali tu postoji jedna prepreka – to šta će raditi pravna država i njeni najviši organi reguliše jedino ustav.

Naposletku, ali možda najvažnije, REKOM uvodi konkretne obaveze za najviše državne organe – parlament, šefa države i vladu, nasuprot našem pozitivnom pravu. Rekli bismo, da ne bude dilemo ko je tu ko. Na stranu Ustav, po onoj Miloševoj „ja znam kako treba, i ako nećeš opet hoćeš“, Predlog statuta će odrediti kad se saziva sednica Narodne skupštine, šta mora Vlada a šta predsednik Republike. REKOM usvaja završni izveštaj koji predsednik Republike šalje predsedniku Narodne skupštine a ovaj saziva „posebnu sednicu“ radi razmatranja izveštaja ili stavlja izveštaj u dnevni red redovnog zasedanja. Predsednik Narodne skupštine mora pozvati na tu sednicu i bar jednog člana REKOM-a. Završni izveštaj sadrži, između ostalog, i preporuke. Te preporuke su nešto kao obavezna upustva za rad nikom drugom do vladi države ugovornice. O tim preporukama Vlada će usvojiti i objaviti svoj stav u Službenom glasniku, nakon čega se saziva „specijalna sednica“ Narodne skupštine radi razmatranja odgovora Vlade i mogućeg angažovanja Skupštine u cilju sprovođenja preporuka Komisije (čl. 47). Sve ovo je naravno pravno moguće, ali je pre toga potrebno promeniti Ustav Republike Srbije, Zakon o Narodnoj skupštini, Zakon o predsedniku Republike, Zakon o Vladi, Poslovnik Narodne skupštine i prilagoditi ih odredbama Predloga statuta (sic!).

Za pretpostaviti je da ovaj Predlog statuta neće večno imati ovako provizorno ime i pravnu prirodu – postaće ili Statut ili potvrđeni (ratifikovani) međunarodni ugovor. I u slučaju mu svetle pravne budućnosti, mora se imati u vidu činjenica da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu sa Ustavom (čl. 16 st 2 Ustava), tj. ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (čl. 194 st. 4 Ustava). Bez obzira na ovu izrazitu jezičku nedoslednost Ustava, jasno je da je Ustav u hijerarhiji pravnih akata iznad ratifikovanog međunarodnog ugovora. Nadležnost najviših državnih organa, predsednika Republike i Narodne skupštine uređena je samo Ustavom. To znači da nijedan drugi pravni akt (pa ni potvrđeni međunarodni ugovor) ne može ustanovljavati prava i obaveze za ove najviše državne organe. Ipak, Koalicija za REKOM već Predlogom Statuta to pravo daje sebi.

 

REKOM rezerviše za sebe neka suverena ovlašćenja (sa pozicije najviše vlasti) iz polja krivičnog i krivičnoprocesnog prava, pored državnih pravosudnih organa suverene države. Njegova ključna ali potpuno neustavna ambicija je da vrši sudsku vlast.  Iz grupe takvih ovlašćenja je, recimo, pravo da po kriterijumu celishodnosti (korisnosti) podnosi krivične prijave radi obezbeđenja prisustva lica ili radi kažnjavanja lica koje odbije da izjavu da (čl. 17 tač. 8).

 

 

I da se vratimo na početak ovog teksta. Nismo utvrdili uzroke prestanka postojanja bivše Jugoslavije, ali jesmo nekakvu uzročno-posledičnu vezu između prestanka te države i osnivanja REKOM-a. Da nije bilo prvo, ne bi bilo ni ovog drugog. REKOM sigurno ne može da vaskrsne Jugoslaviju, ali želi da bude prvi zajednički međudržavni produkt njenih bivših republika, sada država. Ali, kako svih šest međusobno priznatih država imaju svoje ustave i svoj ustavni poredak moraju se, pored političkih, ispuniti i određeni ustavnopravni uslovi. Da bi postao zajednički međudržavni „mezimac“, REKOM sa njegovim Predlogom statuta moraju proći strogu proceduru zaključenja i ratifikacije, a potom potencijalno i ocene ustavnosti međunarodnih ugovora. Do tada, REKOM ostaje nešto što je samo još jedan u nizu postjugoslovenskih pokušaja.

(Autor je docent na Katedri za javno pravo Pravnog fakulteta u Novom Sadu)