Rešenje o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti proglašenja vanrednog stanja

Republika Srbija

USTAVNI SUD
Broj: IUo-42/2020
______ 2020. godine
B e o g r a d

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač 1. i Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. maja 2020. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 29/20).

2. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

I

 Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 29/20). Podnosioci inicijativa smatraju da je osporena odluka doneta iako nisu bili ispunjeni uslovi za proglašavanje vanrednog stanja, kao i da je suprotno Ustavu vanredno stanje proglašeno uz supotpis predsednika Narodne skupštine, predsednika Vlade i predsednika Republike, umesto od strane Narodne skupštine. U pogledu osporavanja postojanja uslova za proglašenje vanrednog stanja, u pojedinim inicijativama se navodi da je osporena odluka protivustavna jer je doneta nakon predloga Ministarstva odbrane, koji je to ministarstvo uputilo predsedniku Republike na osnovu čl. 87. i 88. Zakona o odbrani, kojima je između ostalog, propisano da se zajednički predlog za proglašenje vanrednog stanja utvrđuje na osnovu procene rizika i pretnji po bezbednost Republike i njenih građana. Podnosioci inicijativa smatraju da se vanredno stanje po Ustavu ne može uvesti čak i da je ugrožena bezbednost države i njenih građana, već samo ukoliko je ugrožen njihov opstanak, kako je to utvrđeno članom 200. stav 1. Ustava. U inicijativama se dalje navodi da se epidemija virusa suzbija proglašenjem vanredne situacije koja je kao mogućnost predviđena Zakonom o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama, navodeći kao relevantne odredbe člana 2. stav 1. tač. 2) i 7) ovog zakona, kojima su određene definicije elementarne nepogode i vanredne situacije u smislu tog zakona. Podnosioci inicijativa ukazuju i na to da osporenom odlukom nije predviđeno trajanje vanrednog stanja i iznose zaključak da uvođenje vanrednog stanja nije ni proporcionalna ni adekvatna mera radi postizanja cilja kojem osporena odluka deklarativno teži.

Pored navedenog, podnosioci svih inicijativa osporavaju da je Odluka o proglašenju vanrednog stanja mogla biti doneta na osnovu člana 200. stav 5. Ustava, od strane predsednika Republike, predsednika Vlade i predsednika Narodne skupštine, imajući u vidu da smatraju da nije postojala nemogućnost da se Narodna skupština sastane i samostalno donese ovaj akt. Kako odluku o proglašenju vanrednog stanja donosi Narodna skupština na osnovu člana 200. stav 1. Ustava, to podnosioci inicijativa smatraju da nikakva naredba, a pogotovo ne Naredba o zabrani okupljanja u Republici Srbiji na javnim mestima u zatvorenom prostoru („Službeni glasnik RS“, broj 25/20), ili kakav drugi podzakonski akt mogu sprečiti Narodnu skupštinu da se tim povodom sastane, odnosno ne mogu predstavljati ustavnopravno valjani razlog za nesastajanje ovog državnog organa, jer bi takvo postupanje, prema mišljenju podnosilaca inicijativa, dovelo do institucionalizovanog preuzimanja vlasti od strane egzekutive i koncentracije vlasti, nasuprot Ustavom utvrđenoj tripartitnoj podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast.

U pogledu postojanja epidemije kao razloga za nesastajanje Narodne skupštine, podnosioci inicijativa ističu da se radi o pravno neprihvatljivom argumentu, jer je Naredba o proglašenju epidemije zarazne bolesti COVID-19 („Službeni glasnik RS“, broj 31/20) doneta 19. marta 2020. godine, odnosno nakon osporene odluke, a opšta zabrana retroaktivnosti (član 197. Ustava) ne dozvoljava da se navodna nemogućnost sastajanja Narodne skupštine obrazloži naknadno proglašenom epidemijom. Podnosioci inicijativa, stoga, ističu da čak da je epidemija faktički i postojala pre donošenja osporene odluke, u tom slučaju bi bio ispunjen uslov za uvođenje vanredne situacije (ne i vanrednog stanja) u skladu sa članom 2. stav 1. tač. 2. i 7. Zakona o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama.

U jednoj od podnetih inicijativa se navodi da se „osporena odluka ne može smatrati opštim, već pojedinačnim aktom, i to iz razloga što nikada nije potvrđena od strane Narodne skupštine u skladu sa Ustavom“, te u ovom slučaju podnosioci inicijative smatraju da je „primenljiv član 56. Zakona o Ustavnom sudu po kome se ova odluka mora izuzeti od izvršenja, dok ne bude potvrđena od strane Narodne skupštine“.

Podnosioci inicijativa su podneli i zahteve da Ustavni sud, saglasno članu 56. Zakona o Ustavnom sudu, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke.

II

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da su predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, na osnovu člana 200. stav 5. Ustava, doneli Odluku o proglašenju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 29/20), koja je objavljena 15. marta 2020. godine. Tačkom 1. ove odluke je proglašeno vanredno stanje na teritoriji Republike Srbije, dok je tačkom 2. konstatovano da ova odluka stupa na snagu danom objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, što znači 15. marta 2020. godine.

Narodna skupština je, na osnovu člana 200. stav 8. Ustava, donela Odluku o potvrđivanju Odluke o proglašenju vanrednog stanja, na sednici održanoj 29. aprila 2020. godine, koja je stupila na snagu danom objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, tj. 29. aprila 2020. godine.

Na osnovu člana 105. stav 2. tačka 2. i člana 200. Ustava, Narodna skupština je, na sednici održanoj 6. maja 2020. godine, donela Odluku o ukidanju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 65/20), čime je 6. maja 2020. godine ukinuto vanredno stanje na teritoriji Republike Srbije, proglašeno 15. marta 2020. godine.

Na zahtev Ustavnog suda, predsednik Narodne skupštine je 6. maja 2020. godine dostavio Sudu obaveštenja o nemogućnosti da se Narodna skupština sastane, upućena predsedniku Republike i predsedniku Vlade 15. marta 2020. godine.

Pre prelaska na razmatranje navoda inicijativa, a imajući u vidu sve specifičnosti akta o proglašenju vanrednog stanja, privremeno trajanje vanrednog stanja i karakter ustavnosudskog postupka normativne kontrole koji zahteva određeni vremenski okvir za razmatranje spornih pitanja, Ustavni sud smatra da u ovom ustavnosudskom predmetu nema mesta obustavi postupka, već je neophodno izvršiti ustavnopravnu analizu spornih pitanja istaknutih u inicijativama.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima; da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. st. 2. i 3.); da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (član 68. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana, mere za slučaj vanrednog stanja i sistem u oblasti zdravstva (član 97. tač. 4. i 10.); da Narodna skupština odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje (član 99. stav 1. tačka 5.); da predsednik Narodne skupštine predstavlja Narodnu skupštinu, saziva njene sednice, predsedava njima i vrši druge poslove određene Ustavom, zakonom i poslovnikom Narodne skupštine (član 104. stav 2.); da kada javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana, Narodna skupština proglašava vanredno stanje; da odluka o vanrednom stanju važi najduže 90 dana, da po isteku ovog roka, Narodna skupština odluku o vanrednom stanju može produžiti za još 90 dana, većinom od ukupnog broja narodnih poslanika; da se za vreme vanrednog stanja, Narodna skupština sastaje bez posebnog poziva i ne može biti raspuštena; da proglašavajući vanredno stanje Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava; da kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, pod istim uslovima kao i Narodna skupština; da kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada, uredbom uz supotpis predsednika Republike; da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava koje propišu Narodna skupština ili Vlada važe najduže 90 dana, a po isteku ovog roka mogu se obnoviti pod istim uslovima; da kada odluku o vanrednom stanju nije donela Narodna skupština, Narodna skupština je potvrđuje u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim bude u mogućnosti da se sastane, da ako Narodna skupština ne potvrdi ovu odluku, odluka prestaje da važi završetkom prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja; da kad mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava nije propisala Narodna skupština, Vlada je dužna da uredbu o merama odstupanja od ljudskih i manjinskih prava podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane, da u suprotnom, mere odstupanja prestaju da važe 24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja (član 200.).

Zakonom o odbrani („Službeni glasnik RS“, br.116/07, 88/09, 88/09-dr. zakon, 104/09-dr. zakon, 10/15 i 36/18) propisano je: da osnovni pojmovi koji se koriste u ovom zakonu imaju sledeće značenje – vanredno stanje je stanje javne opasnosti u kojem je ugrožen opstanak države ili građana, a posledica je vojnih ili nevojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti (član 4. tačka 6)); da kada Narodna skupština na osnovu zajedničkog predloga predsednika Republike i Vlade utvrdi da su ispunjeni uslovi donosi odluku o proglašenju vanrednog stanja (član 87.); da se zajednički predlog za proglašenje ratnog ili vanrednog stanja utvrđuje na osnovu procene rizika i pretnji po bezbednost Republike i njenih građana; da procena iz stava 1. ovog člana koju ministar odbrane istovremeno dostavlja predsedniku Republike i predsedniku Vlade, sadrži ocenu ugroženosti i posledice koje su usled toga nastupile ili mogu nastupiti (član 88. st. 1. i 2.).

Odredbama člana 19. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona o Narodnoj skupštini („Službeni glasnik RS“, broj 9/10) propisano je da predsednik Narodne skupštine predstavlja Narodnu skupštinu, saziva sednice Narodne skupštine i utvrđuje predlog dnevnog reda.

Odredbom člana 244. stav 1. alineja 5. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS“, broj 20/12 – prečišćeni tekst) predviđeno je da predsednik Narodne skupštine obaveštava predsednika Republike i predsednika Vlade da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane.

III

Polazeći od ustavnopravnog okvira kojima su uređena pitanja koja se odnose na vanredno stanje u Republici Srbiji, Ustavni sud je utvrdio četiri konstitutivna elementa vanrednog stanja: 1) ustavni uslov – „javna opasnost koja ugrožava opstanak države ili građana“; 2) zaštitni objekat – „država ili građani“; 3) sredstva ili mehanizmi zaštite – „mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava“; 4) cilj – delotvornost u prevazilaženju javne opasnosti i hitnost povratka u redovno ustavno stanje. Iz ovih konstitutivnih elemenata proizlaze još dva bitna obeležja vanrednog stanja: a) njegov privremeni karakter (trajanje najviše 90 dana, uz mogućnost produženja za najviše 90 dana); b) ustavni elementi postupka za proglašenje vanrednog stanja (državni organ, odnosno državni organi koji proglašavaju vanredno stanje i odluka o proglašenju vanrednog stanja).

U vezi sa utvrđenim konstitutivnim elementima vanrednog stanja, Ustavni sud najpre ističe da je ustavni uslov dat u vidu pravnog standarda, „javne opasnosti koja ugrožava opstanak države ili građana“. Ustav sadržinski preuzima formulaciju koju predviđa Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), u delu koji se odnosi na derogaciju prava. Naime, prema Evropskoj konvenciji, odstupanje od ljudskih prava je dopušteno u slučaju postojanja „javne opasnosti koja preti opstanku nacije“ (član 15. stav 1.). Ustav je precizniji u određivanju zaštitnog objekta, budući da, umesto nepravnog pojma „nacije“, podjednako štiti dve vrednosti: državu i građane. Ustavni sud smatra da je važno da postoje što objektivnija merila prilikom procenjivanja ispunjenosti uslova za proglašenje vanrednog stanja. U tom smislu, treba istaći praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud), koji se u više navrata bavio ovim merilima. Prema praksi Evropskog suda (vid. presudu Lawless protiv Irske (3), od 1. jula 1961. godine, predstavka broj 332/57, stav 28. (u delu presude koji se odnosi na PRAVO)), i Izveštaj Potkomisije Evropske komisije za ljudska prava u tzv. Grčkom predmetu – Danska protiv Grčke,predstavka broj3321/67, Norveška protiv Grčke, predstavka broj 3322/67, Švedska protiv Grčke, predstavka broj 3323/67 i Holandija protiv Grčke,predstavka broj3344/67,usvojen4.oktobra1969.godine, svezak I, deo 1, stav 113. (str. 70.), „javna opasnost“ postoji ukoliko su ispunjeni sledeći uslovi: 1) opasnost mora biti stvarna ili neminovna; 2) dejstvo opasnosti treba da oseti celo stanovništvo (ovaj uslov ne treba shvatiti u apsolutnom značenju, budući da praksa Evropskog suda dopušta da opasnost preti samo delu stanovništva, kada se mere derogiranja ljudskih prava mogu odnositi samo na taj deo državne teritorije); 3) mora biti ugrožen nastavak organizovanog života zajednice (konkretnije, ovaj uslov je ispunjen ukoliko postoji ugrožavanje fizičkog integriteta stanovništva, teritorijalnog integriteta države ili je ugroženo funkcionisanje državnih organa); 4) kriza ili opasnost moraju biti vanrednog karaktera tako da primena redovnih mera ili ograničenja nije dovoljna za uspostavljanje narušenog javnog poretka. Iz prethodnog proizlazi da, i pored pokušaja da se pravni standard „javna opasnost...“ maksimalno objektivizira i precizira, ovaj pojam ostaje uopšten. Ustavni sud smatra da je to posledica prirode događaja koji je uzrok proglašenja vanrednog stanja, tj. njegove nepredvidljivosti, ali i neophodnosti da se zarad hitnog i efikasnog delovanja, nadležnom državnom organu koji odlučuje o vanrednom stanju ostavi izvesna „margina slobodne procene“ o ispunjenosti uslova za proglašenje vanrednog stanja (vid. presudu Evropskog suda Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva, od 18. januara 1978. godine, predstavka broj 5310/74, stav 207.).

U vezi sa konkretnim činjenicama koje su prethodile proglašenju vanrednog stanja u Republici Srbiji, Ustavni sud konstatuje sledeće: prvo, Narodna Republika Kina je 31. decembra 2019. godine obavestila Svetsku zdravstvenu organizaciju o pojavi pneumonija izazvanih virusom koji je kasnije nazvan COVID-19, a Svetska zdravstvena organizacija proglasila je pandemiju zarazne bolesti COVID-19 11. marta 2020. godine; drugo, u tom trenutku o karakteristikama zarazne bolesti COVID-19 svetska medicinska nauka i struka nisu raspolagale validnim i pouzdanim podacima (npr. priroda virusa, načini na koji se širi, tipični simptomi, posebno ugrožene kategorije građana, lek, odnosno vakcina itd.), što znači da se radilo o potpuno nepoznatoj zaraznoj bolesti koja se širila gotovo nekontrolisano; treće, u evropskim državama u kojima je virus registrovan pre nego u Republici Srbiji (poput Španije, Francuske, Italije) bile su već evidentne posledice nekontrolisanog širenja ove zarazne bolesti, kako u broju zaraženih lica, tako i u broju žrtava; četvrto, u trenutku kada je odlučivano o proglašenju vanrednog stanja i u Republici Srbiji su već bili registrovani slučajevi lica zaraženih COVID-19 virusom sa tendencijom porasta broja zaraženih, a izveštaji medicinske struke, nadležnih organa i službi su ukazivali na to da se virus širi nepredvidivom progresijom i da predstavlja, prema oceni epidemiološke struke, oboljenje od javno-zdravstvenog značaja koje nosi sobom opasnost najvišeg stepena rizika po život i zdravlje građana.

Imajući u vidu navedene činjenice i „marginu slobodne procene“ nadležnih organa, Ustavni sud nalazi da se pojava zarazne bolesti COVID-19 i opasnost od njenog nekontrolisanog širenja na teritoriji Republike Srbije mogla smatrati opasnošću koja značajno ugrožava zdravlje šire populacije stanovništva, a time dovodi u pitanje normalno odvijanje života u državi, uključujući i funkcionisanje njenih institucija, javnih službi i privrede, a naročito zdravstvenog sistema.

U pogledu pojedinih navoda inicijativa da je u konkretnom slučaju bilo sasvim dovoljno proglasiti vanrednu situaciju u Republici Srbiji povodom proglašenja pandemije COVID-19, Ustavni sud ukazuje na to da naš pravni poredak, kao zakonsku, ne i ustavnu kategoriju, poznaje i vanrednu situaciju. Vanredna situacija je na identičan način definisana Zakonom o javnom zdravlju („Službeni glasnik RS“, broj 15/16), Zakonom o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti („Službeni glasnik RS“, broj 15/16) i Zakonom o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama („Službeni glasnik RS“, broj 87/18) (odredbe ovog zakona se i navode u pojedinim inicijativama), kao stanje koje nastaje proglašenjem od nadležnog organa kada su rizici i pretnje ili nastale posledice po stanovništvo, životnu sredinu i materijalna i kulturna dobra takvog obima i intenziteta da njihov nastanak ili posledice nije moguće sprečiti ili otkloniti redovnim delovanjem nadležnih organa i službi, zbog čega je za njihovo ublažavanje i otklanjanje neophodno upotrebiti posebne mere, snage i sredstva uz pojačan režim rada.

U ustavnopravnoj doktrini, preovlađuje stav da je teško, ako ne i nemoguće napraviti jasnu razliku između vanrednog stanja i vanredne situacije. Očigledno, reč je, s jedne strane, o intenzitetu opasnosti, a s druge, neophodnosti da se u odbrani države i građana od te opasnosti posegne ne samo za posebnim merama određenim zakonom, već i za merama koje nisu predviđene u redovnom pravnom režimu, uključujući i mere odstupanja od ljudskih prava, koje svoj osnov imaju u Ustavu. Te mere odstupanja od ljudskih prava, pod uslovom da su opravdane i srazmerne, kao i druge mere koje se mogu doneti u vanrednom stanju, a kojima se mogu i proširiti zakonom uređena prava ili umanjiti zakonom predviđene obaveze, daju daleko veće mogućnosti državi da blagovremeno i efikasno reaguje u otklanjanju javne opasnosti po život građana. Po mišljenju Ustavnog suda, pravni „kapacitet“ vanredne situacije ni približno ne garantuje takvu delotvornost reagovanja državnih organa i službi (nedovoljna efikasnost službi, problemi u koordinaciji, nemogućnost temeljne zdravstvene reorganizacije itd.).

Ustavni sud podseća da, u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti, ne sudi na osnovu činjenica niti sudi o činjenicama. Ipak, imajući u vidu prethodno rečeno o ustavnom uslovu proglašenja vanrednog stanja, Ustavni sud ocenjuje da bi se zarazna bolest COVID-19 mogla smatrati „javnom opasnošću koja ugrožava opstanak države ili građana“, u smislu člana stava 1. Ustava. Stoga, Ustavni sud ističe da se ne može zaključiti da nije bio ispunjen ustavni uslov za proglašenje vanrednog stanja. Pri tome, Ustavni sud dodatno ukazuje na to da se prilikom proglašenja vanrednog stanja mora voditi računa i o drugim činiocima, koji opravdavaju takvu odluku, a u konkretnom slučaju to bi bili stanje i kapaciteti zdravstvenog sistema, zdravstvena kultura građana, mentalitet, starosna struktura nacije i dr.

Što se tiče sredstava (mehanizama) zaštite, Ustavni sud ukazuje na to da poremećaj nadležnosti, najčešće u korist egzekutive, kao i potencijalno odstupanje od ljudskih prava i sloboda, jesu opšta obeležja vanrednog stanja i kao takva nisu, sama po sebi, dokaz da je podela vlasti narušena niti da su kontrolni mehanizmi pravne države prestali da funkcionišu. Ustav predviđa mogućnost da Narodna skupština u vreme vanrednog stanja propiše mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava (član 200. stav 4.), odnosno, da kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, to čini Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika Republike (član 200. stav 5.). Dakle, u ovom drugom slučaju, dolazi do izvesnog poremećaja nadležnosti u korist izvršne vlasti (uz napomenu da je, prema Ustavu, Vlada nosilac izvršne vlasti, a predsednik Republike izražava državno jedinstvo). Ustavni sud dodatno ukazuje i na to da se koncentracija vlasti, u izvesnom smislu, ostvaruje i kad te mere propisuje Narodna skupština. Ovo stoga što te mere nisu „obični“ akti zakonodavne vlasti, niti je reč o „redovnoj zakonodavnoj materiji“, već o odstupanju od Ustavom zajemčenih ljudskih prava u meri u kojoj to vanredne okolnosti čine neophodnim i opravdanim. Ustavni sud takođe ističe da u vanrednom stanju, bez obzira na poremećaj nadležnosti najviših državnih organa, svakako dolazi do „sistemskog“ odstupanja od redovnog funkcionisanja državnih organa i javnih službi, što po pravilu ne ide na štetu građana, nego njima u korist (npr. različite ekonomske mere u vidu poreskih i drugih olakšica, zastoj u rokovima za preduzimanje određenih radnji pred državnim organima itd.).

Ustavni sud u vezi s tim ocenjuje da je osobenost vanrednog stanja upravo u tome što dopušta odstupanje od redovnog režima ljudskih prava da bi se što delotvornije prevazišle vanredne okolnosti i uspostavio narušeni javni poredak. Dakle, privremeno odstupanje od opšteg režima ljudskih prava je opravdano nastojanjem da se sačuva opstanak države i građana u slučaju njihovog ugrožavanja, budući da je to neostvarivo redovnim funkcionisanjem pravnog sistema. Naime, izuzetne okolnosti zahtevaju određeni stepen koncentrisanja vlasti, u cilju efikasnog reagovanja državnih organa, radi što bržeg prevazilaženja krizne situacije i povratka na redovno funkcionisanje pravnog poretka. Dakle, to je, po mišljenju Ustavnog suda, ustavni i legitimni cilj koji se ostvaruje na oba Ustavom predviđena načina, a naročito srazmernim i neophodnim odstupanjem od ljudskih i manjinskih prava. Ustavni sud, pri tome, ukazuje na neophodnost razlikovanja između ograničavanja ljudskih prava i odstupanja od ljudskih prava. Institut derogacije, odnosno odstupanja od ljudskih prava vezuje se za vanredno stanje i privremenog je karaktera, jer ova odstupanja traju najviše koliko i vanredno stanje.

Jedno od bitnih obeležja vanrednog stanja jeste i njegovo vremenski ograničeno trajanje, tj. privremenost. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je Ustavom Republike Srbije utvrđeno da odluka o vanrednom stanju važi najduže 90 dana, a da po isteku ovog roka, Narodna skupština odluku o vanrednom stanju može produžiti za još 90 dana, većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (član 200. stav 2. Ustava). Osnovni smisao vremenskog ograničenja trajanja vanrednog stanja je sprečavanje zloupotrebe ovog instituta, odnosno sprečavanje mogućnosti uvođenja permanentnog vanrednog stanja. S obzirom na to da je vreme trajanja vanrednog stanja određeno Ustavom, Ustavni sud ukazuje na to da nije na državnom organu koji proglašava vanredno stanje da unapred određuje koliko će ono trajati. Po oceni Suda, ovakva obaveza, po prirodi stvari, nije ni moguća, budući da je uslov za proglašenje vanrednog stanja nastupanje događaja koji predstavlja opasnost za sam opstanak građana, te se u trenutku proglašenja vanrednog stanja objektivno ne može odrediti do kada će takva opasnost zahtevati vanredne mere.

U pogledu nadležnosti za donošenje odluke o vanrednom stanju, Ustavni sud konstatuje da odluku o proglašenju vanrednog stanja donosi Narodna skupština, koja je najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98. Ustava). Ovu odluku Narodna skupština usvaja većinom glasova svih narodnih poslanika (član 105. stav 2. tačka 2. Ustava). Ukoliko Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, pod istim uslovima kao i Narodna skupština (član 200. stav 5. Ustava). Dakle, Narodna skupština je izvorno nadležna za proglašenje vanrednog stanja, ali imajući u vidu da je reč o kolegijalnom organu koga čini 250 narodnih poslanika čije sastajanje može biti onemogućeno usled nastanka vanrednih okolnosti, Ustav je predvideo alternativni način odlučivanja o proglašenju vanrednog stanja. U tom slučaju, ukoliko hitnost i ozbiljnost situacije to nameću, odluku o vanrednom stanju zajedno donose predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade, čime je prema mišljenju Ustavnog suda, ovakvim alternativnim odlučivanjem sačuvan „duh“ ravnoteže koji odlikuje svaki, u osnovi, parlamentarni sistem, odnosno ovakvo rešenje je u skladu sa zahtevom „ravnoteže i uzajamne kontrole“ iz člana 4. stav 3. Ustava, pa se time onemogućava i eventualna zloupotreba vanrednog stanja.

U pogledu prirode odluke o proglašenju vanrednog stanja, Ustavni sud najpre konstatuje da je odluka o proglašenju vanrednog stanja specifične prirode, imajući u vidu da ona predstavlja akt kojim se država prevodi iz redovnog u vanredno ustavno stanje na osnovu prethodne procene nadležnog državnog organa, odnosno nadležnih državnih organa o ispunjenosti uslova za proglašenje vanrednog stanja. Naime, njome se u državi uspostavlja jedno od dva Ustavom predviđena neredovna stanja – vanredno stanje, a njen pravni osnov je, u stvari, „nužda, shvaćena kao vrhovna potreba za očuvanjem ustava, pa, dakle, i izvor koji omogućava prihvatanje propisa kojima se odstupa od formalnog ustavnog teksta, ali koje treba da očuvaju suštinu ustava“ (vid. Đuzepe Vergotini, Uporedno ustavno pravo, 2015,403.).

Imajući u vidu prethodno izneto, Ustavni sud smatra da je odluka o proglašenju vanrednog stanja akt opšte i konstitutivne prirode kojim se uspostavlja nova pravna situacija. Ona ima i specifično opšte dejstvo, jer se tek njenim stupanjem na snagu, odnosno uvođenjem vanrednog stanja, stvara pravna pretpostavka za propisivanje mera odstupanja od ljudskih i manjinskih prava, kao i za preduzimanje svih drugih mera nadležnih organa i službi u cilju otklanjanja uzroka vanrednog stanja.

U pogledu navoda inicijativa da osporena Odluka ne sadrži obrazloženje, i to striktno i formalno pravno obrazloženje za donošenje odluke o vanrednom stanju kao sastavnom delu te odluke, Ustavni sud ističe da se prilikom objavljivanja odluke o proglašenju vanrednog stanja ne objavljuje obrazloženje, kao što se ne objavljuje obrazloženje bilo kog opšteg pravnog akta.

Polazeći od svega navedenog povodom pravne prirode osporene Odluke, Ustavni sud ukazuje na to da se ne mogu prihvatiti navodi jedne od podnetih inicijativa prema kojima se Odluka o proglašenju vanrednog stanja smatra pojedinačnim aktom, i kojima se od Ustavnog suda traži njeno obustavljanje, saglasno članu 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15).

IV

Povodom navoda inicijativa o povredi Ustava usled primene tzv. alternativne procedure proglašenja vanrednog stanja, tj. nepoštovanja ustavne procedure za proglašenje vanrednog stanja, Ustavni sud najpre konstatuje da postupak proglašenja vanrednog stanja nije uređen samo Ustavom, već i Zakonom o odbrani i Poslovnikom Narodne skupštine. Ustav samo određuje koji državni organ primarno – Narodna skupština, a koji alternativno, kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, vrši ovu nadležnost. Ustav ne određuje ko procenjuje i na osnovu kojih kriterijuma i razloga da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane. Kako ovo pitanje nije neposredno uređeno Ustavom, Ustavni sud je pošao od Ustavom utvrđenog položaja predsednika Narodne skupštine koji predstavlja Narodnu skupštinu, saziva njene sednice, predsedava njima i vrši druge poslove određene Ustavom, zakonom i poslovnikom Narodne skupštine (član 104. stav 2.). Odredbama člana 19. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona o Narodnoj skupštini propisano je da predsednik Narodne skupštine predstavlja Narodnu skupštinu, saziva sednice Narodne skupštine i utvrđuje predlog dnevnog reda. Pored navedenog, odredbom člana 244. alineja peta Poslovnika Narodne skupštine (Glava IX. „Postupci za donošenje akata i drugi postupci“, Odeljak I „Postupak odlučivanja o ratu i miru i o proglašenju ratnog i vanrednog stanja“), predviđeno je da predsednik Narodne skupštine, u slučaju ratnog ili vanrednog stanja, obaveštava predsednika Republike i predsednika Vlade da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane. Dakle, Ustavni sud konstatuje da ni u jednom od navedenih akata nije predviđena obaveza predsednika Narodne skupštine da sazove ovo telo radi proglašenja vanrednog stanja pre nego što samostalno proceni da li je Narodna skupština u mogućnosti da se sastane. Ako proceni da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, o tome obaveštava predsednika Republike i predsednika Vlade. Saglasno navedenom, u konkretnom slučaju predsednik Narodne skupštine je 15. marta 2020. godine obavestio predsednika Republike predsednika Vlade o nemogućnosti sastajanja Narodne skupštine, čime je bio ispunjen uslov za primenu člana 200. stav 5. Ustava, prema kome odluku o proglašenju vanrednog stanja donose predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade.

Pitanje (ne)mogućnosti da se Narodna skupština sastane je, prema oceni Ustavnog suda, faktičko, a ne pravno pitanje, imajući u vidu da Ustav, a ni drugi pravni akti nisu odredili koje su to situacije kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, a naročito imajući u vidu i činjenicu da Ustavni sud ne može da ocenjuje organizacione mogućnosti Narodne skupštine da se sastane bez odlaganja u uslovima postojanja opasnosti po život i zdravlje ljudi. Stoga, Ustavni sud nema ustavno, niti drugo pravno „merilo“ na osnovu kojeg bi mogao dovesti u pitanje obaveštenje predsednika Narodne skupštine da parlament nije bio u mogućnosti da se sastane.

Povodom navoda pojedinih inicijativa da Naredba ministra zdravlja o zabrani okupljanja u Republici Srbiji na javnim mestima u zatvorenom prostoru nije mogla biti „pravni osnov“ za nemogućnost sastajanja Narodne skupštine, Ustavni sud ukazuje na to da treba praviti razliku između pravnog osnova za odlučivanje i uzimanja u obzir određenih činjenica pri odlučivanju. „Odluka“ da se Narodna skupština ne sastane najpre nije nikakva pravna odluka, već obaveštenje predsednika Narodne skupštine nadležnim organima. U tom smislu, ona i ne može imati pravni osnov, pa samim tim i navedena naredba ministra zdravlja to nije u ovom slučaju, pri čemu, po mišljenju Ustavnog suda, sadržina i ovog akta može biti jedna od faktičkih okolnosti ili razloga koji su rukovodili predsednika Narodne skupštine da obavesti predsednika Republike i predsednika Vlade o nemogućnosti sastajanja Narodne skupštine.

Najzad, Ustavni sud smatra neophodnim da uporedi dve procedure proglašenja vanrednog stanja. Odredbom člana 200. stav 1. Ustava je utvrđeno da odluku o proglašenju vanrednog stanja donosi Narodna skupština, dok je članom 87. Zakona o odbrani propisano da Narodna skupština to čini na osnovu zajedničkog predloga predsednika Republike i predsednika Vlade. Ustavni sud posebno ističe da, iako konačnu odluku o proglašenju vanrednog stanja, nakon sprovedene rasprave, donosi Narodna skupština, ta odluka se ne može doneti bez zajedničkog predloga predsednika Republike i predsednika Vlade.

Član 88. Zakona o odbrani, kojim je propisano da se zajednički predlog za proglašenje ratnog ili vanrednog stanja utvrđuje na osnovu procene rizika i pretnji po bezbednost Republike i njenih građana, a koji sadrži ocenu ugroženosti i posledice koje su usled toga nastupile ili mogu nastupiti i koju ministar odbrane istovremeno dostavlja predsedniku Republike i predsedniku Vlade, primenjuje se, iako to nije izričito navedeno, i u slučaju kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, pa odluku o vanrednom stanju donose predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade. Kad se ovi proceduralni elementi iz Zakona o odbrani uzmu u obzir, proizlazi da između postupka proglašenja u kojem odluku o proglašenju vanrednog stanja donosi Narodna skupština i tzv. alternativnog postupka, koji je primenjen u konkretnom slučaju, postoji jedna suštinska razlika: u prvom postupku, odluka o proglašenju vanrednog stanja donosi se posle skupštinske rasprave; u alternativnom postupku, ta rasprava izostaje. Dakle, reprezentativnost, kao kriterijum kojem Ustav daje prednost u odnosu na efikasnost odlučivanja o vanrednom stanju, ustupa, voljom Ustava, a ne protivno toj volji, mesto efikasnosti, jer „čekanje“ da se steknu uslovi za sastajanje narodnog predstavništva mogu imati nesagledivo štetne posledice i sprečiti državu da deluje hitno na otklanjanju uzroka proglašenja vanrednog stanja.

V

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud konstatuje da navodi podnosilaca inicijativa nisu ustavnopravno utemeljeni, odnosno da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja („Službeni glasnik RS“, broj 29/20), te je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), podnete inicijative odbacio.

Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da se ovo rešenje objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, zbog šireg značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković
RK Republika Srbija